Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về hoạt động trao đổi đất nông nghiệp giữa các hộ nông dân
Cơ sở lý luận
2.1.1 Khái niệm, vai trò và nguyên tắc quản lý đất nông nghiệp
2.1.1.1 Một số khái niệm a Nông nghiệp, nông dân
Nông nghiệp không chỉ đơn thuần là ngành sản xuất vật chất sử dụng đất đai và sinh vật để tạo ra sản phẩm nông nghiệp, mà còn bao gồm cả chế biến, marketing và tiêu thụ nông sản Khi nền kinh tế phát triển, yêu cầu của xã hội đối với nông nghiệp ngày càng cao, đòi hỏi nông nghiệp phải được định nghĩa rộng hơn Nông nghiệp thực sự là ngành sản xuất-kinh doanh tạo ra thực phẩm nông sản, bao gồm tất cả các khâu từ sản xuất, chế biến đến phân phối.
Nông dân là chủ thể chính trong hoạt động sản xuất kinh doanh nông nghiệp, không chỉ tham gia vào sản xuất nông nghiệp mà còn có thể tham gia vào các hoạt động kinh tế khác như sản xuất tiểu thủ công nghiệp và dịch vụ Sự phát triển của nông thôn dẫn đến sự đa dạng trong cơ cấu ngành nghề, do đó, khái niệm nông dân cần được hiểu rộng rãi hơn, bao gồm những người sống ở nông thôn và tham gia vào các hoạt động công nghiệp, nông nghiệp và dịch vụ dựa trên khả năng và lợi thế của họ (Đỗ Kim Chung, 2010).
Theo Điều 10 của Luật Đất đai năm 2013 và Thông tư số 28/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, nhóm đất nông nghiệp bao gồm nhiều loại đất khác nhau.
- Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác, trong đó:
Đất trồng lúa là loại đất dùng để trồng lúa từ một vụ trở lên hoặc kết hợp với các mục đích sử dụng đất khác, trong đó trồng lúa là chính Bao gồm đất chuyên trồng lúa nước, đất trồng lúa nước còn lại và đất trồng lúa nương Đất chuyên trồng lúa nước là ruộng có khả năng trồng từ hai vụ lúa trở lên mỗi năm, kể cả khi có luân canh hoặc xen canh với cây khác Đất trồng lúa nước còn lại chỉ cho phép trồng một vụ lúa mỗi năm, mặc dù có thể trồng thêm một vụ hoặc cây khác trong điều kiện thuận lợi Đất trồng lúa nương là đất trên sườn đồi, núi dốc, cho phép trồng lúa từ một vụ trở lên và có thể luân canh hoặc xen canh với cây hàng năm khác.
Đất trồng cây hàng năm khác là loại đất chuyên dụng cho việc trồng các cây hàng năm không bao gồm lúa, chủ yếu để sản xuất rau, màu, cây thuốc, mía, đay, gai, cói, sả, dâu tằm, và cỏ cho chăn nuôi gia súc Loại đất này được chia thành hai loại chính: đất bằng và đất nương rẫy Đất bằng trồng cây hàng năm khác là những khu vực bằng phẳng nằm ở đồng bằng, thung lũng và cao nguyên, trong khi đất nương rẫy là những khu vực trồng cây hàng năm khác trên sườn đồi và núi dốc, bao gồm cả việc trồng theo chu kỳ không thường xuyên.
Đất trồng cây lâu năm là loại đất dành cho các cây có thời gian sinh trưởng từ khi gieo trồng đến khi thu hoạch kéo dài trên một năm Loại đất này cũng bao gồm những cây hàng năm nhưng cho thu hoạch liên tục trong nhiều năm, như thanh long, chuối, dứa và nho.
Khi đất trồng cây lâu năm được kết hợp với nuôi trồng thủy sản và kinh doanh dịch vụ, cần thống kê không chỉ theo mục đích trồng cây lâu năm mà còn theo các mục đích khác như nuôi trồng thủy sản và sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp Nếu đất được sử dụng cho cả hai mục đích, cần thống kê theo cả hai.
- Đất rừng sản xuất: Là đất sử dụng vào mục đích sản xuất lâm nghiệp theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
Đất rừng phòng hộ là loại đất được sử dụng nhằm bảo vệ đầu nguồn, bảo vệ đất, nguồn nước và môi trường sinh thái Loại đất này cũng có chức năng chắn gió, chắn cát và chắn sóng ven biển, theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
Đất rừng đặc dụng được sử dụng cho nghiên cứu, thí nghiệm khoa học, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học, cũng như cho các mục đích như bảo vệ di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh và môi trường sinh thái, theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
-Đất nuôi trồng thủy sản: Là đất được sử dụng chuyên vào mục đích nuôi, trồng thủy sản nước lợ, nước mặn và nước ngọt.
-Đất làm muối: Là ruộng muối để sử dụng vào mục đích sản xuất muối.
Đất nông nghiệp khác bao gồm các loại đất được sử dụng để xây dựng nhà kính và các công trình phục vụ cho trồng trọt, bao gồm cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất Ngoài ra, nó còn bao gồm đất xây dựng chuồng trại cho gia súc, gia cầm và các loại động vật hợp pháp khác Các loại đất này cũng phục vụ cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm, cũng như đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh.
2.1.1.2 Vai trò của đất nông nghiệp Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên quý giá của mỗi quốc gia và nó cũng là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất Đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp (C.Mác và Ph.Ăng-ghen, 1994) Bởi vậy, nếu không có đất đai thì không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi giống đến ngày nay Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài con người chiếm hữu đất đai biến đất đai từ một sản vật tự nhiên thành một tài sản của cộng đồng, của một quốc gia Luật Đất đai năm 1993 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có ghi: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng”. Đất đai không chỉ có những vai trò quan trọng như đã nêu trên mà nó còn có ý nghĩa về mặt chính trị Tài sản quý giá ấy phải bảo vệ bằng cả xương máu và vốn đất đai mà một quốc gia có được thể hiện sức mạnh của quốc gia đó, ranh giới quốc gia thể hiện chủ quyền của một quốc gia Đất đai còn là nguồn của cải, quyền sử dụng đất đai là nguyên liệu của thị trường nhà đất, nó là tài sản đảm bảo sự an toàn về tài chính, có thể chuyển nhượng qua các thế hệ Đất đai tham gia vào tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế; tuy vậy, đối với từng ngành cụ thể thì đất đai có những vai trò cụ thể khác nhau Riêng đối với sản xuất nông nghiệp thì đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng Trong nông nghiệp, đất đai không chỉ là chỗ đứng, chỗ tựa của lao động mà còn là nguồn cung cấp thức ăn cho cây trồng và thông qua sự phát triển của trồng trọt mà cung cấp thức ăn cho gia súc Do đó, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu trong lĩnh vực nông nghiệp mà không gì có thể thay thế Không có đất đai, không thể tiến hành sản xuất kinh doanh nông nghiệp vì đất đai vừa là đối tượng lao động vừa là tư liệu lao động Cụ thể, trong hoạt động sản xuất nông nghiệp, con người với kinh nghiệm, khả năng lao động và các phương pháp canh tác khác nhau như: Thâm canh, tăng vụ… tác động vào đất đai, làm thay đổi chất lượng đất đai nhằm tạo ra những điều kiện thuận lợi phù hợp với từng mục đích sử dụng như đất trồng lúa, đất trồng cây lâu năm, đất trồng hoa màu, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản,… Bên cạnh đó, trong quá trình lao động nông nghiệp, con người đã sử dụng yếu tố đất đai như là một tư liệu lao động không thể thiếu được. Đất đai là điều kiện sống của cây trồng, vật nuôi, cung cấp các chất dinh dưỡng, các yếu tố lý học, hóa học, sinh vật và các tính chất khác để cây trồng, vật nuôi có thể sinh trưởng và phát triển.
2.1.1.3 Nguyên tắc quản lý và sử dụng đất nông nghiệp a Đất đai phải có chủ thể quản lý, việc sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định như sau: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Điều 4 Luật đất đai 2013 về sở hữu đất đai có quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu”.
Đất đai cần được quản lý theo đúng quy hoạch và kế hoạch sử dụng, đảm bảo mục đích sử dụng hợp lý theo Luật Đất đai 2013 Nhà nước thống nhất quản lý đất đai thông qua việc ban hành luật và thiết lập hệ thống cơ quan quản lý từ trung ương đến địa phương Đặc biệt, cần ưu tiên bảo vệ và phát triển quỹ đất nông nghiệp, tạo điều kiện cho nông dân và các tổ chức sản xuất nông, lâm nghiệp Người sử dụng đất nông nghiệp trong hạn mức không phải trả tiền, nhưng nếu chuyển mục đích sử dụng phải xin phép và trả tiền theo quy định Việc chuyển đổi từ đất nông nghiệp sang mục đích khác phải tuân thủ quy hoạch được phê duyệt, đặc biệt đối với đất trồng lúa nước Nhà nước khuyến khích khai hoang, phục hóa và phủ xanh đất trống, nhưng nghiêm cấm mở rộng khu dân cư từ đất nông nghiệp và hạn chế lập vườn từ đất trồng lúa Đất nông nghiệp cần được bảo vệ nghiêm ngặt để đảm bảo an ninh lương thực quốc gia.
Luật đất đai năm 2003 khẳng định nguyên tắc bảo vệ nghiêm ngặt diện tích đất trồng lúa nhằm đảm bảo an ninh lương thực quốc gia Nhà nước cam kết bảo vệ đất chuyên trồng lúa nước và hạn chế việc chuyển đổi sang mục đích phi nông nghiệp Trong trường hợp cần thiết phải chuyển đổi một phần diện tích, nhà nước sẽ thực hiện các biện pháp bổ sung diện tích đất hoặc nâng cao hiệu quả sử dụng đất chuyên trồng lúa nước.
Nhà nước cam kết hỗ trợ và đầu tư vào hạ tầng cũng như áp dụng công nghệ hiện đại cho các vùng quy hoạch trồng lúa nước chất lượng cao Người sử dụng đất có trách nhiệm cải tạo và nâng cao độ màu mỡ của đất, đồng thời không được chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang trồng cây lâu năm, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản hay mục đích phi nông nghiệp mà không có sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Luật đất đai, 2003) Đất nông nghiệp cần được sử dụng một cách linh hoạt, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Tình hình trao đổi đất nông nghiệp ở một số nước trên Thế giới a Ở Hàn Quốc
Hình 2.2 Quy mô hộ nông nghiệp ở Hàn Quốc
Trong thời kỳ phong kiến ở Hàn Quốc, nông dân không sở hữu ruộng đất và phải làm thuê cho địa chủ, dẫn đến một hệ thống bất công và khiến đa số người dân sống trong cảnh nghèo đói Để khắc phục tình trạng này, hệ thống đã được cải cách vào năm 1950.
Chương trình cải cách ruộng đất tại Hàn Quốc nhằm tạo sự phân chia tài sản công bằng và thúc đẩy độc lập cho các chủ đất nhỏ Nhà nước đã phân chia ruộng đất cho nông dân, yêu cầu họ trả lại chi phí trong vòng 5 năm, giúp nông dân hoàn toàn làm chủ đất đai Tuy nhiên, mức hạn điền 3 ha cho mỗi hộ nông dân đã dẫn đến nền nông nghiệp quy mô nhỏ hiện nay, với diện tích trung bình chỉ 1,43 ha vào năm 2005 Đến năm 1993, Hàn Quốc đã thử nghiệm nâng mức hạn điền lên 10 ha trong các “Vùng phát triển nông nghiệp”, cho phép nông dân sở hữu đến 20 ha nếu được chính quyền địa phương chấp thuận, và nâng mức hạn điền lên 5 ha vào năm 1999 ở các khu vực khác.
Năm 2002, tất cả các mức hạn điền đã bị bãi bỏ, cho phép các tổ chức hiệp hội nông nghiệp được sở hữu đất nông nghiệp, điều này khác với trước năm 1990 khi chỉ có nông dân mới có quyền sở hữu loại đất này.
Nhà nước Hàn Quốc đã triển khai nhiều chương trình thúc đẩy tích tụ đất đai, trong đó Cộng đồng nông thôn và Hiệp hội nông nghiệp Hàn Quốc đóng vai trò quan trọng Một trong những chương trình lớn là cung cấp các khoản vay ưu đãi cho những người trẻ muốn thuê hoặc mua đất nông nghiệp, giúp khoảng 85 nghìn hộ trồng lúa từ năm 1995 đến 2004, với quy mô đất trung bình tăng từ 2,2 ha lên 4,3 ha Nhà nước còn khuyến khích mở rộng quy mô sản xuất nông nghiệp thông qua trợ cấp cho các hộ nông lớn tuổi và khuyến khích sản xuất theo nhóm Để giảm thiểu tình trạng manh mún đất đai, hệ thống ngân hàng đất nông nghiệp đã được thành lập vào năm 2005, cung cấp thông tin cho người mua và người bán đất Năm 2006, tổ chức này còn thực hiện chương trình mua đất từ các hộ nông nghiệp gặp khó khăn tài chính và cho họ thuê lại nhằm cân bằng thị trường đất nông nghiệp.
Từ những năm 1980, Trung Quốc đã triển khai các chính sách và chương trình hành động để hạn chế tình trạng manh mún đất đai và thúc đẩy việc tích tụ đất đai.
Hình 2.3 Quy mô hộ nông nghiệp ở Trung Quốc
Đến giữa thập niên 80, Trung Quốc nhận ra rằng manh mún ruộng đất là rào cản lớn cho sự phát triển nông nghiệp, vì vậy nhà nước bắt đầu triển khai các chương trình tích tụ đất, bắt đầu từ vùng ven biển phía Đông và sau đó mở rộng vào các tỉnh nội địa Đây là một phần của dự án lớn hơn mang tên “Tăng cường phát triển nông nghiệp”, với mục tiêu chính là nâng cấp cơ sở hạ tầng Dự án này thực hiện tích tụ đất chủ yếu thông qua việc phân chia lại đất, gom các thửa đất tách biệt của mỗi hộ vào chung một địa điểm hoặc ít phân tán nhất có thể.
Cuối những năm 1990, chương trình tích tụ đất cấp quốc gia được triển khai nhằm hợp nhất ruộng đất manh mún và đất ít sử dụng, đồng thời phát triển đất hoang thành đất sản xuất để bảo vệ tài nguyên thiên nhiên Đến tháng 6 năm 2004, chương trình đã hoàn thành 731 dự án với diện tích trung bình 648 ha và nhà nước đầu tư khoảng 1300 đôla Mỹ cho mỗi ha Bộ luật quản lý đất đai năm 1998 cũng đã tác động đến tình trạng manh mún đất, với việc cấp quyền sử dụng đất cho hộ nông trong 30 năm, nhằm khuyến khích đầu tư lâu dài vào đất.
Kinh nghiệm từ quá trình tích tụ ruộng đất ở Trung Quốc cho thấy thị trường cho thuê đất nông nghiệp đang phát triển mạnh mẽ Dù nông dân không có quyền mua bán đất, họ có thể thuê đất từ các hộ nông khác hoặc từ làng, hợp tác xã để mở rộng sản xuất Việc cho thuê đất giúp chuyển đổi lao động nông thôn sang các hoạt động phi nông nghiệp, với 55% nông dân di cư ra đô thị và 29% tham gia vào các hoạt động địa phương Lợi nhuận từ việc cho thuê đất được chia sẻ, trong đó 2/3 dành cho người sản xuất và 1/3 cho chủ đất Tính thu nhập ròng của người thuê đất đã tăng 25%, trong khi chủ đất đạt 45%, bao gồm cả thu nhập từ các hoạt động phi nông nghiệp (Argo Info, 2009).
Nghiên cứu chỉ ra rằng thu nhập phi nông nghiệp ảnh hưởng tích cực đến quá trình tích tụ ruộng đất Khi tỷ lệ thu nhập từ khu vực phi nông nghiệp của hộ gia đình tăng, số thửa ruộng của họ có xu hướng giảm, trong khi diện tích trung bình mỗi thửa lại tăng, cho thấy mức độ manh mún đất giảm Hơn nữa, việc đa dạng hóa cơ cấu cây trồng và xoá bỏ hạn mức lúa gạo cũng góp phần làm chậm quá trình phân chia lại ruộng đất, từ đó ảnh hưởng đến tiến trình tích tụ đất đai.
Để nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp tại Trung Quốc, việc đẩy nhanh quá trình tích tụ và tập trung ruộng đất là cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh đất đai manh mún Tích tụ ruộng đất không chỉ cải thiện hiệu quả sử dụng đầu vào của nông dân mà còn giúp giảm chi phí sản xuất Việc chuyển đổi từ các mảnh đất nhỏ lẻ sang các mảnh lớn hơn và gần nhau hơn đã thúc đẩy việc áp dụng công nghệ hiện đại, từ đó nâng cao hiệu quả sản xuất và cải thiện chất lượng đất Nghiên cứu của Tan dựa trên hệ thống cơ sở dữ liệu điều tra hộ gia đình đã chỉ ra tác động tích cực của các chương trình tích tụ ruộng đất lúa do chính phủ Trung Quốc triển khai.
Với sự gia tăng đô thị hóa và phát triển công nghiệp, đất nông nghiệp đang bị thu hẹp, đe dọa đến tăng trưởng nông nghiệp và an ninh lương thực toàn cầu Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đã khiến nhiều nông dân rơi vào cảnh bần cùng, đặc biệt ở những quốc gia có vấn đề sở hữu đất chưa rõ ràng như Trung Quốc và Việt Nam Sự mở rộng đô thị nhanh chóng đã lấy đi nhiều diện tích đất canh tác có giá trị kinh tế cao.
Từ năm 1986 đến 1995, Trung Quốc đã mất hơn 1,9 triệu ha đất do đô thị hóa và phát triển công nghiệp, và con số thực tế có thể còn cao hơn 2,5 lần Hơn 30 thành phố lớn của Trung Quốc đã chứng kiến sự mở rộng diện tích trên 50% trong giai đoạn này.
Năm 1995, các khoản đền bù cho người nông dân không đáp ứng được lợi ích của họ, đặc biệt ở những nước không công nhận quyền sở hữu đất, khiến đất đai thuộc sở hữu toàn dân và giá đất không theo thị trường Điều này dẫn đến việc người nông dân ngần ngại bán quyền sử dụng đất cho chính phủ, gây ra xung đột xã hội khi chính phủ thu hồi đất Mặc dù nhận tiền đền bù, người nông dân thường có trình độ thấp và không được hỗ trợ đào tạo nghề hoặc cơ hội tạo thu nhập, làm gia tăng phân hóa xã hội và bất ổn tại nông thôn Tình hình sẽ trở nên trầm trọng hơn khi nhu cầu đất cho phát triển đô thị gia tăng, trong khi áp lực duy trì diện tích đất nông nghiệp cũng tăng lên (Argo Info, 2009).
Trước chiến tranh thế giới thứ hai, nông dân Nhật Bản chủ yếu làm thuê cho địa chủ do thiếu đất Từ 1946 đến 1950, cải cách ruộng đất diễn ra, buộc địa chủ có hơn 1 ha đất phải bán cho nhà nước, sau đó đất được phân phối cho nông dân Nhà nước trao quyền sở hữu, quy định giá thuê thấp và hạn điền 3 ha mỗi hộ, thúc đẩy sản xuất nhưng cũng dẫn đến tình trạng manh mún đất đai Đến năm 1956, một hộ nông trung bình chỉ có từ 0,8 đến 1 ha đất, với 10 đến 20 mảnh nhỏ cách xa nhau Chính phủ tiếp tục thực hiện các chính sách hỗ trợ sản xuất lúa gạo, phát triển hạ tầng, tạo giống lúa năng suất cao, và khuyến khích phát triển các ngành nghề phi nông nghiệp, giúp người dân nông thôn có cơ hội làm việc ở thành phố và cơ giới hóa sản xuất nông nghiệp.
Khi nền kinh tế Nhật Bản phát triển, đặc biệt trong lĩnh vực công nghiệp, tỷ lệ tiêu thụ lúa gạo giảm mặc dù nó vẫn là lương thực chính Điều này dẫn đến thu nhập từ sản xuất lúa gạo thấp hơn nhiều so với sản xuất hoa màu và các ngành phi nông nghiệp, khiến nông dân có xu hướng từ bỏ sản xuất lúa gạo, gây ra nguy cơ cho ngành nông nghiệp của Nhật Bản.