Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước
Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.1.1 Các khái niệm liên quan
2.1.1.1 Khái niệm về quản lý nhà nước
- Khái niệm về quản lý: Trên thực tế tồn tại nhiều cách tiếp cận khái niệm
Quản lý thường được hiểu là các hoạt động tổ chức, chỉ huy, điều hành và kiểm tra nhằm điều chỉnh một hệ thống Theo Giáo trình Khoa học quản lý - Tập 2, quản lý được định nghĩa là sự tác động có định hướng của chủ thể quản lý đến một hệ thống, nhằm biến đổi nó từ trạng thái này sang trạng thái khác Điều này thực hiện theo nguyên lý phá vỡ hệ thống cũ để tạo lập hệ thống mới và điều khiển nó một cách hiệu quả.
Từ khái niệm về quản lý nêu trên, ta có thể đưa ra khái niệm về quản lý nhà nước như sau:
Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng là hoạt động tổ chức và điều hành của toàn bộ bộ máy nhà nước, bao gồm sự tác động và tổ chức quyền lực nhà nước trong các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp Trong khuôn khổ này, quản lý nhà nước được hiểu là hoạt động diễn ra trong cơ chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân lao động làm chủ".
Quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp là quá trình tổ chức và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước đối với các hoạt động xã hội và hành vi con người theo pháp luật, nhằm đạt được các mục tiêu quản lý Các cơ quan nhà nước thực hiện các hoạt động chấp hành và điều hành để xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ công tác nội bộ, bao gồm việc ra quyết định thành lập, chia tách, sát nhập các đơn vị tổ chức, đề bạt, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, và ban hành quy chế làm việc nội bộ Khái niệm này cũng đồng nghĩa với quản lý hành chính nhà nước.
2.1.1.2 Khái niệm về vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB)
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm tất cả các chi phí cần thiết để thực hiện mục tiêu đầu tư, từ khảo sát, thiết kế, xây dựng, đến việc mua sắm và lắp đặt máy móc thiết bị, cùng với các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán.
Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công thiết yếu của quốc gia.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN và các nguồn vốn khác là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm toàn bộ chi phí tiêu hao nguồn lực cho hoạt động đầu tư Theo Luật Đầu tư năm 2014 do Quốc hội khóa 13 ban hành, vốn đầu tư này phản ánh những chi phí cần thiết cho việc thực hiện các dự án đầu tư.
"Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh "
Vốn đầu tư công, theo Luật Đầu tư công (2014), bao gồm nhiều nguồn như ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ và vốn ODA Trong đó, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần quan trọng, được bố trí hàng năm cho các dự án và công trình xây dựng cơ bản của Nhà nước.
Vốn đầu tư XDCB là tổng chi phí bằng tiền nhằm tái sản xuất tài sản cố định phục vụ cho sản xuất hoặc phi sản xuất Mục đích của việc đầu tư này được xác định rõ ràng, tập trung vào việc tạo ra cơ sở vật chất, kỹ thuật và hạ tầng cho nền kinh tế - xã hội, bao gồm các công trình như nhà máy, hệ thống giao thông, hồ đập, thủy điện, thủy lợi, trường học và bệnh viện.
2.1.1.3 Khái niệm về ngân sách nhà nước (NSNN)
Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính, cung cấp điều kiện vật chất cần thiết để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình Đồng thời, NSNN cũng là công cụ quan trọng giúp Nhà nước điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội.
Ngân sách Nhà nước (NSNN) được hiểu qua các nguồn thu và chi cụ thể, với tất cả các nguồn thu đều được nộp vào quỹ tiền tệ của NSNN và mọi khoản chi đều xuất phát từ quỹ này.
Quỹ Ngân sách Nhà nước (NSNN) bao gồm các khoản thu nộp và cấp phát được xác định trước và định lượng, nhằm mục đích điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế Do đó, có nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN từ góc độ kinh tế.
Dưới góc độ hình thức, ngân sách nhà nước (NSNN) là bản dự toán tài chính hàng năm, bao gồm thu và chi, do Chính phủ lập ra, trình Quốc hội phê duyệt và giao cho Chính phủ thực hiện.
Dưới góc độ thực thể, ngân sách nhà nước (NSNN) bao gồm các nguồn thu và khoản chi cụ thể, được định lượng rõ ràng Tất cả nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ, trong khi các khoản chi được xuất ra từ quỹ này Mối quan hệ giữa thu và chi trong quỹ tiền tệ này tạo thành cân đối ngân sách, một yếu tố quan trọng trong nền kinh tế thị trường.
Ngân sách nhà nước (NSNN) phản ánh các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể xã hội, liên quan đến việc tạo lập, quản lý và sử dụng quỹ NSNN Các hoạt động thu chi trong NSNN diễn ra đa dạng trên nhiều lĩnh vực và ảnh hưởng đến mọi thành phần kinh tế xã hội Quan hệ thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN được xác định và định lượng trước, cho phép nhà nước điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội hiệu quả.
NSNN là phản ánh các quan hệ kinh tế liên quan đến việc tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ chung của Nhà nước Qua đó, Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia để thực hiện các chức năng theo quy định của pháp luật.
Trên phương diện pháp lí, NSNN được định nghĩa khác nhau trong pháp luật thực định và trong khoa học pháp lí
Tại điều 4, chương I của Luật NSNN số 83/2015/QH13 đã đưa ra rằng:
Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở một số nước trên thế giới (Trung tâm bồi dưỡng đại biệu dân cử-Quốc hội Việt Nam) a Kinh nghiệm của Trung Quốc
Trung Quốc, một quốc gia lớn với nhiều điểm tương đồng với Việt Nam, đang tích cực triển khai các giải pháp nhằm ngăn chặn thất thoát và lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), đặc biệt là ở các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước (NSNN) và các nguồn vốn khác Việc kiểm soát chi tiêu trong đầu tư XDCB, đặc biệt là đối với các dự án sử dụng NSNN, luôn được Trung Quốc đặt lên hàng đầu.
Trung Quốc chú trọng xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội và quy hoạch ngành Luật quy hoạch xây dựng được ban hành làm cơ sở cho các hoạt động xây dựng trên toàn quốc Quy hoạch này được triển khai nghiêm túc, đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành ý tưởng và thực hiện dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước.
Chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án từ NSNN ở Trung Quốc được xác định theo nguyên tắc “lượng thống nhất – giá chỉ đạo – phí cạnh tranh”, với việc phân tích và tính toán chi phí dựa trên cơ chế khuyến khích đầu tư và biến động giá cả thị trường Mục tiêu quản lý chi phí là xác định và khống chế chi phí hợp lý, nhằm tối ưu hóa lợi ích Trong giai đoạn hình thành ý tưởng dự án, các nhà tư vấn áp dụng phương pháp đánh giá kinh tế - xã hội và tài chính để chọn lựa dự án với chi phí hợp lý nhất Ở giai đoạn thiết kế, họ sử dụng phân tích giá trị để tìm giải pháp thiết kế phù hợp Cuối cùng, cơ chế quản lý chi phí vẫn đảm bảo giá quyết toán không vượt quá giá đầu tư ban đầu đã xác định.
Khống chế chi phí đầu tư xây dựng công trình hiệu quả là điều quan trọng để đảm bảo các chi phí trong từng giai đoạn không vượt quá mức giá đã được phê duyệt Các chênh lệch phát sinh trong quá trình thực hiện cần được xem xét và điều chỉnh thường xuyên để duy trì sự kiểm soát chi phí Quá trình này bắt đầu từ giai đoạn hình thành ý tưởng đầu tư, qua chuẩn bị và thực hiện đầu tư, cho đến khi hoàn thành và bàn giao công trình Trung Quốc áp dụng cơ chế giám sát thông qua hợp đồng kinh tế, với mô hình quản lý phối hợp giữa bốn bên: chủ đầu tư, người thiết kế, đơn vị thi công và người giám sát, nhằm đảm bảo chất lượng, thời gian và giá thành của công trình.
Chính phủ Trung Quốc quản lý việc thẩm định và phê duyệt tổng mức đầu tư cho các dự án xây dựng từ ngân sách nhà nước, trong khi giá xây dựng được xác định theo cơ chế thị trường Nhà nước chỉ công bố định mức xây dựng để tham khảo và khuyến khích việc áp dụng hợp đồng theo thông lệ quốc tế trong đầu tư xây dựng Để kiểm soát chi phí, Trung Quốc đang phát triển mạnh việc sử dụng kỹ sư định giá và chú trọng xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về chi phí, nhằm cung cấp thông tin giá xây dựng đảm bảo tính minh bạch và cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường.
Chính phủ Trung Quốc không can thiệp trực tiếp vào quản lý chi phí đầu tư xây dựng các dự án sử dụng ngân sách nhà nước, mà chỉ ban hành quy định định hướng thị trường nhằm đảm bảo tính công bằng và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các bên tham gia Xu hướng này không chỉ đang được thực hiện tại Trung Quốc mà còn được áp dụng rộng rãi ở các nước như Anh và Mỹ Kinh nghiệm từ Cộng hòa Pháp cũng cho thấy sự hiệu quả của việc xã hội hóa công tác định mức và đơn giá xây dựng, cũng như việc sử dụng cơ chế thị trường để thỏa thuận giá xây dựng công trình.
*Đối với kiểm soát chi đầu tư XDCB
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước tại Cộng hòa Pháp được thực hiện theo một hệ thống pháp luật chặt chẽ và lâu đời, với bộ máy ổn định và chức năng phân định rõ ràng Một số điểm đáng chú ý trong việc kiểm soát chi đầu tư XDCB qua Kho bạc Nhà nước (KBNN) cũng cần được xem xét.
Việc thực hiện nhiệm vụ của KBNN Cộng hòa Pháp dự trên các căn cứ:
Bộ luật NSNN quy định về quản lý ngân sách nhà nước, trong khi dự toán ngân sách hàng năm được Nghị viện phê duyệt cho từng bộ chi tiêu cụ thể Bên cạnh đó, Bộ luật hợp đồng thầu công được ban hành năm 1992 cũng đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý các dự án chi tiêu hàng năm.
Bộ chi tiêu phân bổ cho cơ quan Trung ương và địa phương
*Trách nhiện của KBNN Pháp trong kiểm soát chi đầu tư XDCB:
- Tham gia ủy ban đấu thầu để nắm bắt và kiểm tra ngay từ ban đầu giá trúng thầu
Trong vòng 15 ngày kể từ khi nhận đủ hồ sơ và kiểm tra chứng nhận thanh toán theo yêu cầu của chủ đầu tư, nhà thầu sẽ nhận được tiền và tiến hành thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ quy định.
Kiểm soát khối lượng thực hiện so với hồ sơ trúng thầu là rất quan trọng Nếu khối lượng phát sinh không vượt quá 5% giá trị hợp đồng, cần đề nghị chủ đầu tư và nhà thầu ký bổ sung các điều khoản hợp đồng Tuy nhiên, nếu khối lượng phát sinh vượt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ đầu tư phải lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính để kiểm tra, trình ủy ban đấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phí cho dự toán chi tiêu năm sau.
Kho bạc chỉ thực hiện thanh toán từng lần hoặc thanh toán cuối cùng dựa trên biên bản nghiệm thu khối lượng giữa chủ đầu tư và nhà thầu, trong phạm vi hợp đồng đã ký kết Đơn giá trúng thầu sẽ được kiểm tra bởi kiểm soát viên tài chính để đảm bảo tính chính xác.
- Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm soát viên tài chính đặt tại
Bộ hoặc địa phương kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trước khi chuyển chứng từ ra kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng
- Kho bạc không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nhiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tư
Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc Pháp giữ 5% giá trị hợp đồng để bảo hành công trình của nhà thầu trong tài khoản đặc biệt Sau thời gian bảo hành, nếu không xảy ra hỏng hóc, Kho bạc sẽ trả lại số tiền này cho nhà thầu dựa trên cam kết của hai bên Nếu có hỏng hóc, Kho bạc sẽ chi trả tiền sửa chữa theo dự toán đã thỏa thuận, và số tiền còn lại sẽ được chuyển trả cho nhà thầu Lưu ý rằng số tiền bảo hành không được tính lãi trong thời gian giữ ở tài khoản đặc biệt.
* Đối với kiểm soát cam kết chi
Tại Pháp, cam kết chi ngân sách nhà nước theo Điều 29 Nghị định ngày 29/12/1962 của Chính phủ là hành động mà cơ quan hành chính hoặc tổ chức công xác định nghĩa vụ phát sinh một khoản chi phí.
Các đơn vị quan hệ ngân sách cần hạch toán các cam kết chi để theo dõi số tiền lũy kế của các tài khoản chi Việc này giúp họ so sánh với kinh phí ngân sách đã được phê duyệt, từ đó lập kế hoạch cho khả năng cam kết chi mới.