Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi ngân sách nhà nước
Cơ sở lý luận
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
Quốc Hội (2015) định nghĩa Ngân sách Nhà nước (NSNN) là tổng hợp các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một thời gian nhất định, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, bao gồm cả Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương.
Ngân sách trung ương bao gồm các khoản thu và chi thuộc nhiệm vụ của cấp trung ương, trong khi ngân sách địa phương là các khoản thu và chi của cấp địa phương, bao gồm cả nguồn thu bổ sung từ ngân sách trung ương Ngân sách nhà nước (NSNN) được cân đối theo nguyên tắc tổng thu từ thuế, phí phải lớn hơn tổng chi thường xuyên, đồng thời đảm bảo tích lũy cho đầu tư phát triển Trong trường hợp bội chi, số bội chi không được vượt quá chi đầu tư phát triển và cần tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách Nếu có bội thu, số tiền này sẽ được sử dụng để trả nợ gốc và các khoản vay của NSNN.
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước để đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo các nguyên tắc nhất định Quá trình này không chỉ dừng lại ở các định hướng mà còn phải phân bổ cụ thể cho từng mục tiêu, hoạt động và công việc thuộc chức năng của nhà nước.
Quốc Hội (2015) đã quy định rõ ràng về chi ngân sách nhà nước (NSNN), bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi vay, chi viện trợ, và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Các khoản chi từ ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt và phải tuân thủ các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu theo quy định của cơ quan nhà nước Các cấp ngân sách, đơn vị dự toán ngân sách và đơn vị sử dụng ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi nếu chưa có nguồn tài chính, điều này có thể dẫn đến nợ trong xây dựng cơ bản và nợ kinh phí cho các nhiệm vụ chi thường xuyên (Chính phủ, 2016).
Ngân sách được phân chia thành nhiều cấp, bao gồm ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp phường (Chính phủ, 2016) Đơn vị dự toán ngân sách là các cơ quan, tổ chức được cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách Đơn vị dự toán cấp 1 là những đơn vị được Thủ tướng Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân giao dự toán ngân sách (Chính phủ, 2016) Đơn vị sử dụng ngân sách là các đơn vị dự toán được giao trực tiếp trách nhiệm quản lý và sử dụng ngân sách (Chính phủ, 2016).
Theo cách tiếp cận hệ thống, mọi tổ chức, bao gồm cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp, đều có thể được phân chia thành hai phân hệ: chủ thể quản lý và đối tượng quản lý Mỗi hệ thống hoạt động trong một môi trường nhất định, được gọi là khách thể quản lý.
Quản lý được định nghĩa là quá trình tác động có tổ chức và có mục tiêu của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý Mục đích của quản lý là sử dụng hiệu quả các nguồn lực và thời cơ của tổ chức để đạt được các mục tiêu đề ra, đặc biệt trong bối cảnh môi trường luôn biến động (Đặng Văn Du và Bùi Tiến Hanh, 2010).
2.1.1.4 Quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý chi ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình mà các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền tác động đến các hoạt động chi tiêu, nhằm đảm bảo quỹ NSNN được phân bổ và sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả Điều này giúp các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện tốt các chức năng và nhiệm vụ được giao.
Quản lý chi ngân sách nhà nước quận là quá trình mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp để điều chỉnh hoạt động chi tiêu ngân sách, nhằm đảm bảo các khoản chi được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.
Chủ thể quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trò quan trọng trong việc tác động đến đối tượng quản lý thông qua việc thực hiện các chức năng quản lý Mục tiêu chính của quản lý chi ngân sách quận là sử dụng ngân sách một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo ổn định về kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội tại địa phương.
2.1.2 Chủ thể quản lý, đối tượng quản lý chi ngân sách cấp quận 2.1.2.1 Các chủ thể quản lý và đối tượng quản lý chi ngân sách cấp quận a Các chủ thể quản lý chi ngân sách cấp quận
Chủ thể quản lý chi NSNN cấp quận là các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đối với lĩnh vực chi NSNN trên địa bàn quận
Chủ thể quản lý chi ngân sách cấp quận bao gồm HĐND quận, UBND quận, Phòng Tài chính - Kế hoạch quận, Kho bạc nhà nước và các đơn vị sử dụng ngân sách cấp quận như các đơn vị dự toán thuộc quận, UBND các phường và các đơn vị được ngân sách nhà nước hỗ trợ.
HĐND quận có trách nhiệm quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương, phân bổ dự toán ngân sách cấp thành phố, phê chuẩn quyết toán ngân sách, điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương, cùng với việc quyết định các chủ trương và biện pháp giám sát thực hiện ngân sách quận (Chính phủ, 2016).
UBND quận Xây dựng có trách nhiệm trình Hội đồng nhân dân quận quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương, đồng thời phân bổ dự toán ngân sách cấp thành phố Ngoài ra, UBND quận còn phê chuẩn quyết toán ngân sách, điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương và quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai theo quy định của Chính phủ.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm và thực tiễn tại một số nước trên thế giới Ở các nước có nền kinh tế phát triển thường áp dụng các phương thức quản lý NSNN như sau:
Thứ nhất, quản lý chi tiêu NSNN theo kết quả đầu ra
Phương thức này yêu cầu sự liên kết chặt chẽ giữa dự toán ngân sách và mục tiêu thực hiện, nhằm đạt được kết quả đầu ra mong muốn Để áp dụng hiệu quả, cần có những thay đổi trong khuôn khổ pháp luật, thể chế, cách xây dựng và điều hành kế hoạch ngân sách, cũng như cải thiện văn hóa quản lý để đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả hoạt động.
Kể từ năm 2000, Cộng hòa Liên bang Đức đã triển khai thí điểm dự án thử nghiệm độ tin cậy và hiệu quả của ngân sách dựa trên sản phẩm đầu ra thông qua Ủy ban Ngân sách của Quốc hội Liên bang, nhằm cải thiện công cụ điều hành theo định hướng đầu ra (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Ngân sách dựa trên đầu ra là một phần bổ sung cho kế hoạch ngân sách, cung cấp thông tin định hướng đầu ra cho các nhà quản lý và nghị sĩ Việc điều hành ngân sách theo định hướng kết quả đầu ra được xây dựng dựa trên các điều luật cơ bản và quy định ngân sách Liên bang, với kết quả được xác định cả về số lượng và chất lượng (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Dự án thí điểm này bao gồm 6 cơ quan của Liên bang Đức, như Cục Thông tin báo chí và Cục Thống kê, cùng với sự tham gia của bang Hessen Phương thức điều hành mới được áp dụng tại Hessen tập trung vào cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, nhấn mạnh việc phân cấp và gắn trách nhiệm chuyên môn với trách nhiệm tài chính, đồng thời định hướng theo mục tiêu và hoạt động của các cơ quan hành chính, cũng như cải cách ngân sách và kế toán.
Các đơn vị được giao nhiệm vụ cần xác định rõ trách nhiệm, kinh phí và thẩm quyền trong khuôn khổ tài chính của mình Họ phải thực hiện theo hệ thống phân cấp trách nhiệm, đồng thời tự quyết định việc sử dụng kinh phí phù hợp với nhu cầu về thời gian và bản chất, đảm bảo không vượt quá giới hạn tài chính cho phép.
Khi lập kế hoạch ngân sách, cần bao gồm kế hoạch công việc, kế hoạch kết quả và kế hoạch tài chính, tất cả đều gắn với đầu ra Quyết toán ngân sách dựa trên chế độ kế toán kép, nhằm tính toán chi phí và hiệu quả thông qua việc quyết toán kết quả, tài sản và tài chính, được trình bày trong báo cáo công việc.
Từ cuối thập kỷ 80, Chính phủ New Zealand đã chú trọng đến hiệu quả hoạt động của các tổ chức công, nhằm xác định rõ trách nhiệm liên quan đến chi phí và kết quả cuối cùng của các hoạt động này (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Kinh nghiệm của New Zealand cho thấy việc phân bổ ngân sách cần gắn liền với việc xác định rõ các nhóm đầu ra tương đồng về cấp độ Các đầu ra trong cùng một nhóm phải đồng nhất về bản chất và cung cấp đầy đủ thông tin về chất lượng, số lượng, thời gian và chi phí để phục vụ cho quyết định Ngoài ra, cần có sự ràng buộc trách nhiệm giữa nhà cung cấp, nhà quản lý và người thực hiện hoạt động mua sắm, cùng với sự giám sát từ phía người dân.
Trước khi Quốc hội phê duyệt ngân sách, Chính phủ công bố các tuyên bố chính sách với mục tiêu cho ngân sách năm tới và ít nhất 3 năm tiếp theo Những tuyên bố này là cơ sở để các bộ xây dựng các chương trình ngân sách, trong đó các chương trình mới sẽ được xem xét, thông qua và công bố rõ ràng trong báo cáo cập nhật kinh tế và tài khóa ngân sách.
Báo cáo trình bày kế hoạch thu - chi tổng thể nhằm thực hiện chiến lược tài khóa của Chính phủ, bao gồm thông báo về sự thống nhất giữa các quyết định ngân sách và chiến lược chính sách, cùng với dự báo tài khóa trong 10 năm tới (Trần Thị Lan Hương, 2015) Quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn (3-5 năm) là công cụ liên kết chính sách, kế hoạch và ngân sách ở cấp độ Trung ương Công cụ này hướng đến 6 mục tiêu cụ thể: tăng cường kỷ luật tài chính với ước tính số dư thực chất hơn, tích hợp ưu tiên chính sách vào ngân sách, phân bổ nguồn lực hiệu quả giữa các ngành, dự toán ngân sách dài hạn cho từng ngành, thúc đẩy hiệu quả hoạt động và giảm chi phí, cùng với việc nhấn mạnh trách nhiệm giải trình đối với chi tiêu công (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Na Uy đã thiết lập một mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, nhằm thực hiện nghiêm túc và duy trì kỷ luật tài chính cao trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô Mô hình này được xây dựng dựa trên cơ cấu tổ chức của các cơ quan chính phủ, góp phần nâng cao hiệu quả và tính minh bạch trong quản lý tài chính.
Na Uy đã áp dụng mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động và mô hình quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn trong quản lý ngân sách nhà nước Điều này được thể hiện qua hệ thống kế toán của các đơn vị công với 6 công việc chính (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Để nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức công, cần xác định các mục tiêu có thể đo lường được Quy trình lập dự toán ngân sách nên được thực hiện theo hướng từ trên xuống, đồng thời cần phân cấp thực hiện ngân sách cho các đơn vị Bên cạnh đó, việc phân cấp quản trị nguồn nhân lực và thiết lập chính sách quản lý số lượng, chất lượng nhân sự cũng rất quan trọng.
2.2.2 Kinh nghiệm và thực tiễn của một số địa phương
2.2.2.1 Kinh nghiệm và thực tiễn của tỉnh Nghệ An
Theo báo cáo của Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An (2016), nền kinh tế toàn cầu và trong nước sẽ tiếp tục phục hồi ổn định trong năm 2016, mặc dù tốc độ phục hồi chậm và còn nhiều thách thức Thị trường hàng hóa có thể bị ảnh hưởng bởi các cuộc khủng hoảng chính trị và tranh chấp lãnh thổ, đặc biệt là tình hình phức tạp trên Biển Đông Những yếu tố này sẽ tác động đến nhiệm vụ thu ngân sách năm 2016 Mặc dù gặp khó khăn, HĐND tỉnh Nghệ An đã thống nhất giao chỉ tiêu thu ngân sách với tinh thần phấn đấu cao nhất tại kỳ họp thứ 15.
