Cơ sở lý luận về quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ trái phiếu chính phủ
Những vấn đề lý luận chung về quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ trái phiếu chính phủ
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
2.1.1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng công trình thủy lợi
Thủy lợi là thuật ngữ truyền thống liên quan đến nghiên cứu và ứng dụng khoa học công nghệ nhằm đánh giá, khai thác, sử dụng và bảo vệ nguồn tài nguyên nước và môi trường, đồng thời phòng tránh và giảm nhẹ thiên tai Hoạt động thủy lợi thể hiện ý thức của con người trong việc khai thác và sử dụng tài nguyên nước phục vụ lợi ích cá nhân Các biện pháp khai thác nước bao gồm việc sử dụng nước mặt và nước ngầm thông qua hệ thống bơm hoặc cung cấp nước tự chảy.
Thủy lợi đóng vai trò quan trọng trong việc tưới tiêu nông nghiệp và ứng phó với biến đổi khí hậu Đây là một trong những cơ sở hạ tầng thiết yếu, góp phần ổn định và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân Hệ thống thủy lợi thiết lập những tiền đề cơ bản, tạo môi trường thuận lợi để thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
* Khái niệm công trình thủy lợi
Công trình thủy lợi là hạng mục quan trọng trong kết cấu hạ tầng, nhằm tận dụng nguồn nước, phòng ngừa tác hại từ nước, bảo vệ môi trường và duy trì cân bằng sinh thái Các công trình này bao gồm hồ chứa nước, đập, cống, trạm bơm, giếng, đường ống dẫn nước, kênh, các công trình trên kênh và bờ bao.
Hệ thống công trình thủy lợi bao gồm các công trình liên quan đến khai thác và bảo vệ tài nguyên nước trong một khu vực nhất định Đầu tư cho thủy lợi không chỉ kích cầu mà còn thúc đẩy phát triển kinh tế, với thực tế cho thấy nơi nào có thủy lợi thì sản xuất phát triển và đời sống nhân dân ổn định Thủy lợi áp dụng các biện pháp sử dụng nguồn nước trên và dưới mặt đất để phục vụ sản xuất nông nghiệp và sinh hoạt nông thôn, đồng thời giảm thiểu tác hại của nước đối với nông dân Do đó, thủy lợi hóa là quá trình dài hạn nhưng có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển nền nông nghiệp Việt Nam.
Việt Nam vẫn chủ yếu là một nước nông nghiệp, với các hoạt động như trồng trọt, chăn nuôi, chế biến, lâm nghiệp và ngư nghiệp đều phụ thuộc vào nguồn nước Nền kinh tế nước ta chịu ảnh hưởng lớn từ thiên nhiên; thời tiết thuận lợi tạo điều kiện cho nông nghiệp phát triển, trong khi thiên tai như hạn hán và bão lụt lại gây ra những tác động nghiêm trọng, đặc biệt đối với cây lúa - mặt hàng xuất khẩu quan trọng Do đó, hệ thống thuỷ lợi đóng vai trò quyết định trong việc đảm bảo sự phát triển bền vững của nền kinh tế Việt Nam.
* Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi
Đầu tư là quá trình mà nhà đầu tư sử dụng tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản và thực hiện các hoạt động đầu tư theo quy định pháp luật (Quốc hội, 2005) Nó bao gồm việc hi sinh nguồn lực hiện tại, như tiền, tài nguyên thiên nhiên, và trí tuệ, nhằm đạt được kết quả lớn hơn trong tương lai (Nguyễn Bạch Nguyện, Từ Quang Phương, 2007) Đầu tư phát triển có vai trò quan trọng trong việc tăng cường tiềm lực kinh tế và tạo việc làm cho xã hội Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) là hoạt động nhằm tạo ra các công trình xây dựng, đóng góp vào việc sản xuất tài sản cố định và cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội (Bùi Mạnh Cường, 2012) Đầu tư XDCB là một phần của đầu tư phát triển, giúp tái sản xuất và mở rộng tài sản cố định trong nền kinh tế, từ đó thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội Hoạt động này bao gồm xây dựng mới, cải tạo, mở rộng và hiện đại hóa tài sản cố định Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi là một trong những hoạt động của đầu tư XDCB, nhằm khai thác lợi ích từ nước, phòng chống tác hại do nước gây ra, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái.
Hoạt động đầu tư xây dựng công trình thủy lợi mang đầy đủ các đặc điểm của hoạt động đầu tư XDCB như:
Đầu tư XDCB đòi hỏi một lượng vốn lớn và thường ứ đọng trong thời gian dài, khác với đầu tư vào tài sản lưu động Hoạt động này tập trung vào tài sản cố định, mang tính tích lũy và quy mô lớn, với thời gian thu hồi vốn lâu dài Do đó, cần có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn hợp lý, cùng với việc phân bổ lao động và vật tư thiết bị một cách hợp lý để đảm bảo công trình hoàn thành nhanh chóng và tránh lãng phí nguồn lực.
Quá trình đầu tư thường kéo dài và trải qua nhiều biến động, đòi hỏi nhiều năm để thấy được kết quả và tác dụng của nó.
Các công trình thủy lợi mang lại giá trị sử dụng lâu dài nhờ vào đặc điểm và yêu cầu trong quá trình vận hành Thành quả từ các khoản đầu tư xây dựng này không chỉ đáp ứng nhu cầu hiện tại mà còn đảm bảo lợi ích bền vững cho tương lai.
Các thành quả từ hoạt động đầu tư xây dựng công trình thủy lợi sẽ phát huy hiệu quả ngay tại vị trí mà chúng được xây dựng Do đó, các yếu tố địa lý và địa hình đóng vai trò quan trọng trong quá trình thực hiện đầu tư và tối ưu hóa kết quả đầu tư.
Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), đặc biệt là trong lĩnh vực công trình thủy lợi, rất phức tạp và liên quan đến nhiều ngành nghề khác nhau Các công trình xây dựng không chỉ ảnh hưởng đến một địa phương mà còn có tác động đến nhiều khu vực lân cận Do đó, việc thực hiện đầu tư cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành và các cấp quản lý, đồng thời quy định rõ trách nhiệm của các bên tham gia đầu tư, nhằm đảm bảo tính tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện.
2.1.1.2 Ngồn vốn đâu tư xây dựng công trình thủy lợi Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi là một hoạt động của đầu tư XDCB, do đó nguồn vốn đầu tư xây dựng công trình thủy lợi cũng thuộc các nguồn vốn đầu tư XDCB, bao gồm:
Thứ nhất là nguồn vốn của nhà nước Nguồn vốn này bao gồm:
+ Ngân sách nhà nước cấp phát
Vốn của doanh nghiệp nhà nước chủ yếu được hình thành từ ngân sách nhà nước, bao gồm khấu hao cơ bản, lợi nhuận sau thuế, và tài sản như đất đai, nhà xưởng chưa sử dụng Những nguồn vốn này được huy động để đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, đồng thời còn bao gồm vốn góp của nhà nước trong các liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế trong và ngoài nước.
Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước được Chính phủ cho vay với lãi suất ưu đãi, sử dụng nguồn vốn tự có hoặc vốn vay của nhà nước Mục tiêu là để đầu tư vào các dự án ưu tiên trong kế hoạch nhà nước, hỗ trợ một số doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.
Vốn vay nợ và viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ qua kênh hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đóng vai trò quan trọng trong ngân sách đầu tư Một phần của nguồn vốn này sẽ được sử dụng cho ngân sách đầu tư, trong khi phần ODA cho các doanh nghiệp vay lại sẽ được đưa vào nguồn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước.
Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ trái phiếu chính phủ
2.2.1 Thực trạng quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ Trái phiếu Chính phủ ở Việt Nam
Việc huy động và sử dụng vốn ngân sách Nhà nước cùng vốn TPCP đóng vai trò quan trọng trong đầu tư hạ tầng kinh tế - xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển sản xuất, xóa đói giảm nghèo và cải thiện đời sống nhân dân Tuy nhiên, việc phân cấp quá rộng và thiếu biện pháp quản lý đồng bộ đã dẫn đến tình trạng phê duyệt nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn, kéo dài thời gian thi công và làm giảm hiệu quả đầu tư Điều này gây lãng phí nguồn lực, phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản, trong khi nguồn vốn ngân sách Nhà nước ngày càng hạn hẹp do khó khăn trong thu ngân sách Vốn TPCP cũng không thể phát hành tăng thêm nhiều nhằm kiềm chế lạm phát và bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, ảnh hưởng tiêu cực đến an toàn nợ công và tăng trưởng kinh tế bền vững.
Giai đoạn 2006-2012, lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục, ký túc xá sinh viên và di dân tái định cư đã sử dụng vốn TPCP để thực hiện 2.682 dự án, với tổng mức đầu tư ban đầu lên tới 409.400 tỷ đồng Tính đến thời điểm giao kế hoạch năm, các dự án này đã góp phần quan trọng vào phát triển hạ tầng và nâng cao chất lượng cuộc sống.
Đến cuối năm 2012, tổng mức đầu tư của các dự án đã điều chỉnh lên gần 684.800 tỷ đồng, với 2.029 dự án hoàn thành Những công trình này không chỉ quan trọng mà còn góp phần hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội thiết yếu của quốc gia, đồng thời thúc đẩy công tác xóa đói, giảm nghèo tại các tỉnh khó khăn.
Giai đoạn 2014-2016, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 65/2013/QH13 cho phép phát hành bổ sung 170.000 tỷ đồng, trong đó có 85,094 tỷ đồng chuyển vào dự phòng TPCP giai đoạn 2012-2015 Thủ tướng Chính phủ đã báo cáo và Ủy ban thường vụ Quốc hội đã phân bổ cho các ngành, với 17.386,363 tỷ đồng được dành cho đầu tư xây dựng công trình thủy lợi (Chính phủ, 2015).
Việc điều chỉnh tổng mức đầu tư quá lớn ở nhiều dự án đã gây ra sự mất cân đối về nguồn vốn Đặc biệt, sự phân bổ vốn trái phiếu Chính phủ trong giai đoạn 2006- cần được xem xét kỹ lưỡng để đảm bảo tính hiệu quả và bền vững của các dự án đầu tư.
Năm 2012, nhiều dự án gặp khó khăn trong việc triển khai, dẫn đến việc cắt giảm, giãn hoãn tiến độ và lãng phí nguồn lực do cơ chế phân bổ vốn TPCP chưa hợp lý Việc thực hiện các biện pháp tiết kiệm trong quản lý và sử dụng vốn TPCP đã được triển khai đồng bộ, tập trung vào thẩm định dự toán, đấu thầu và quyết toán công trình, góp phần nâng cao kỷ luật tài chính Một số địa phương đã chú trọng công tác giải phóng mặt bằng, tạo điều kiện cho tiến độ thi công nhanh chóng, từ đó tiết kiệm thời gian và nâng cao hiệu quả sử dụng công trình Công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán cũng được thực hiện tích cực, giúp chống lãng phí trong đầu tư xây dựng.
Nhiều dự án đầu tư xây dựng công trình thủy lợi chưa xác định rõ nguồn vốn đầu tư, dẫn đến tình trạng thiếu vốn nghiêm trọng, nợ đọng và lãng phí Một số địa phương và bộ, ngành đã cho phép điều chỉnh hoặc phê duyệt lại quy mô dự án quá mức, làm tăng tổng mức đầu tư và vốn bố trí Hệ quả là nhiều dự án dở dang, kéo dài, không đảm bảo tiến độ thi công và chậm đưa vào sử dụng Công tác quản lý, phân bổ và thanh toán vốn tại một số nơi chưa tuân thủ quy định, gây ra tình trạng buông lỏng trong quản lý.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ Trái phiếu Chính phủ ở một số địa phương trong nước 2.2.2.1 Kinh nghiệm tỉnh Hưng Yên
Kế hoạch vốn đầu tư phát triển năm 2016 của tỉnh Hưng Yên được giao 1.680 tỷ đồng, trong đó vốn ODA là 227 tỷ đồng Tỉnh Hưng Yên đã giải ngân với tỷ lệ cao, đạt 34,12% kế hoạch, vượt mức trung bình cả nước là 21,85% Đặc biệt, công tác quyết toán vốn đầu tư được thực hiện nghiêm túc, giúp quản lý dự án từ giao kế hoạch đến quyết toán trở nên hiệu quả Tuy nhiên, nguồn vốn TPCP có tỷ lệ giải ngân thấp hơn mức trung bình cả nước, với chỉ 2,7% kế hoạch, trong khi tỷ lệ cả nước là 14,1%.
UBND tỉnh Hưng Yên đã thực hiện nghiêm túc việc quản lý vốn NSNN và vốn TPCP theo quy định hiện hành Tỉnh đã ban hành nhiều văn bản để đôn đốc, chấn chỉnh và hướng dẫn quản lý nguồn vốn này Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư cũng đã hỗ trợ UBND trong việc ra các văn bản hướng dẫn quyết toán vốn đầu tư Nhờ đó, quản lý dự án đầu tư từ khâu giao kế hoạch đến thanh toán và quyết toán đã được cải thiện Ngoài nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách trung ương, tỉnh Hưng Yên còn chủ động bố trí thêm nguồn vốn địa phương để đảm bảo tiến độ đầu tư cho các dự án.
Trước tình trạng giải ngân vốn đầu tư thấp, UBND tỉnh Hưng Yên đã yêu cầu các chủ đầu tư tăng tốc thi công, nhanh chóng nghiệm thu và hoàn thiện thủ tục thanh toán, nhằm tránh tình trạng dồn vốn vào cuối năm Tỉnh cũng cần tăng cường kiểm tra tiến độ thực hiện dự án để xác định nguyên nhân chậm giải ngân, đồng thời rà soát và quyết định điều chuyển vốn từ các dự án không khả thi sang những dự án có khả năng hoàn thành, nhằm đạt mục tiêu giải ngân toàn bộ kế hoạch vốn được giao.
2.2.2.2 Kinh nghiệm tỉnh Lào Cai
Lào Cai, một tỉnh miền núi còn nhiều khó khăn, đã nhận được sự quan tâm đầu tư từ Trung ương, trong đó nguồn vốn TPCP đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cấp hạ tầng kỹ thuật thiết yếu, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Những năm qua, tỉnh đã sử dụng vốn TPCP để xây dựng các công trình giao thông, thủy lợi, kiên cố hóa trường lớp học, xây dựng nhà công vụ cho giáo viên và nâng cấp bệnh viện Dưới sự lãnh đạo của tỉnh, các dự án đầu tư bám sát chương trình và mục tiêu của Quốc hội, Chính phủ, đảm bảo tính khả thi và phù hợp với quy hoạch xây dựng Công tác giải ngân và quyết toán nguồn vốn TPCP được thực hiện đúng kế hoạch, đồng thời việc cân đối ngân sách và huy động xã hội hóa cũng được thực hiện hiệu quả Nguồn vốn này đã góp phần quan trọng trong việc nâng cấp hạ tầng, từ đó tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Lào Cai.
Từ năm 2006 - 2012, tỉnh được bố trí trên 2.619 tỷ đồng (trong đó: Vốn TPCP 2.591 tỷ đồng, vốn lồng ghép 28,579 tỷ đồng) đầu tư cho 4 lĩnh vực, gồm:
Dự án tập trung vào lĩnh vực giao thông, thủy lợi, kiên cố hóa trường học, nhà công vụ cho giáo viên và y tế Theo giám sát của Đoàn ĐBQH tỉnh, nguồn vốn TPCP được phân bổ đúng danh mục từ đầu năm, giúp các chủ đầu tư và nhà thầu triển khai nhanh chóng Tỉnh ưu tiên vốn cho các khu vực khó khăn, đặc biệt là nơi có đồng bào dân tộc thiểu số, và tập trung vào các công trình sớm hoàn thành Việc điều chỉnh vốn cho các dự án không khả thi và tăng vốn cho các dự án có tiềm năng thực hiện nhanh cũng được thực hiện Công tác đấu thầu đảm bảo công khai, minh bạch, và thanh toán vốn đầu tư phù hợp với tổng mức đầu tư được duyệt Các công trình từ nguồn vốn TPCP đã góp phần nâng cao hạ tầng và chất lượng cuộc sống, thúc đẩy công cuộc xóa đói giảm nghèo trong khu vực.
Trong quá trình thực hiện các dự án, việc điều chuyển nguồn vốn giữa các dự án tại địa phương còn hạn chế và không linh hoạt Công tác giải phóng mặt bằng chậm, năng lực thiết kế và thẩm định dự án còn yếu, dẫn đến nhiều lần điều chỉnh khảo sát và phê duyệt, ảnh hưởng đến tiến độ và giải ngân Năng lực thi công của một số nhà thầu cũng kém, trong khi định mức xây dựng chậm được điều chỉnh Việc phân bổ vốn cho một số dự án chưa phù hợp với thực tế và khối lượng hoàn thành Để khắc phục, UBND Lào Cai đã chỉ đạo kiểm tra, đánh giá kết quả đầu tư công từ nguồn vốn TPCP, nhằm rút kinh nghiệm cho các dự án sau này Tỉnh sẽ tích cực chỉ đạo đảm bảo tiến độ và chất lượng thi công, huy động đủ vốn, xử lý các nhà thầu chậm tiến độ và giải quyết các vướng mắc liên quan đến giải phóng mặt bằng và đền bù Ngoài ra, cần đẩy mạnh xã hội hóa hoặc chuyển đổi hình thức đầu tư cho những dự án có điều kiện, đồng thời xây dựng cơ chế và chính sách phù hợp cho công tác quản lý và bảo trì công trình.
2.2.2.3 Kinh nghiệm tỉnh Bắc Giang
Từ năm 2006 đến 2012, tỉnh đã thu hút 30 dự án đầu tư từ nguồn vốn TPCP, bao gồm 09 dự án giao thông, 04 dự án thủy lợi, 16 dự án y tế, 01 dự án nhà ở sinh viên và kiên cố hóa trường, lớp học, với tổng mức đầu tư ban đầu đạt 2.261,815 tỷ đồng (không tính vốn ứng trước).