Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý khai thác hải sản ven bờ
Cơ sở lý luận
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
Theo Khoản 4, Điều 2 Luật Thủy sản năm 2003, khai thác thủy sản (KTTS) là việc khai thác nguồn lợi thủy sản từ biển, sông, hồ, đầm và các vùng nước tự nhiên khác Để phân biệt thủy sản trên biển với thủy sản ở các vùng nước khác, nhiều tài liệu thường sử dụng thuật ngữ “hải sản” để chỉ thủy sản biển Phùng Giang Hải (2006) định nghĩa khai thác hải sản là hoạt động con người sử dụng tàu thuyền và ngư lưới cụ để đánh bắt các loại thủy sản biển.
Khái niệm KTHS trong đề tài này được hiểu là hoạt động khai thác nguồn lợi thủy sản trên biển, trong đó sản phẩm thu được gọi là hải sản, thay vì sử dụng thuật ngữ chung là thủy sản Một phần quan trọng của hoạt động này là khai thác hải sản ven bờ.
Theo Luật Thủy sản số 17/2013/QH11, vùng biển Việt Nam được chia thành ba khu vực kinh tế thủy sản: vùng ven bờ, vùng lộng và vùng khơi Sự phân chia này nhằm mục đích tối ưu hóa việc phân bố năng lực kinh tế thủy sản, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý các hoạt động liên quan đến thủy sản.
Theo Nghị định 53/2012/NĐ-CP ngày 20/6/2012, vùng biển ven bờ được xác định bởi mực nước thủy triều thấp nhất và đường bờ Đối với các địa phương có đảo, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyền quy định vùng biển ven bờ cho từng đảo, nhưng không vượt quá 06 hải lý tính từ mực nước thủy triều thấp nhất của đảo.
Theo Nghị định 33/2010/NĐ-CP, tàu cá có tổng công suất máy chính từ 90 CV trở lên được phép khai thác thủy sản tại vùng khơi và vùng biển cả, nhưng không được khai thác tại vùng ven bờ và vùng lộng Tàu cá có công suất từ 20 CV đến dưới 90 CV chỉ được khai thác hải sản tại vùng lộng và vùng khơi, không được vào vùng ven bờ và biển cả Đối với tàu có công suất dưới 20 CV hoặc tàu không lắp máy, chỉ được khai thác tại vùng ven bờ, không được vào vùng lộng và biển cả Ngoài ra, tàu cá dưới 20 CV hoặc tàu không lắp máy phải đăng ký tại tỉnh nào thì chỉ được khai thác tại vùng biển ven bờ của tỉnh đó.
Khái niệm KTHS ven bờ đề cập đến hoạt động khai thác nguồn lợi hải sản trên vùng biển giữa mực nước thủy triều thấp nhất và đường bờ, cụ thể từ 06 hải lý trở vào Tàu thuyền KTHS ven bờ bao gồm những phương tiện có công suất máy chính dưới 20 CV hoặc là tàu không lắp máy.
2.1.1.3 Quản lý khai thác hải sản
Khái niệm quản lý khai thác hải sản (KTHS) và quản lý kinh tế thủy sản (KTTS) đã xuất hiện từ lâu, thường được gọi là "quản lý nghề cá" Vào cuối những năm 1940, các quốc gia có ngành nghề cá phát triển ở Châu Âu đã nhấn mạnh thuật ngữ này nhằm đạt được sự thống nhất trong quản lý khai thác cá biển (Nguyễn Trọng Lương, 2010).
Theo tổ chức Nông Lương của Liên Hợp Quốc (FAO – Food and Agriculture Organization) thì khái niệm quản lý nghề cá được hiểu như sau:
Quản lý nghề cá là quá trình tổng hợp bao gồm thu thập thông tin, phân tích, quy hoạch, tư vấn, ra quyết định và phân bổ nguồn lợi Nó cũng liên quan đến việc xây dựng và thực hiện các quy định hoặc luật lệ cần thiết để quản lý các hoạt động khai thác, nhằm đảm bảo năng suất bền vững của nguồn lợi và đạt được các mục tiêu về kinh tế - xã hội.
Hội thảo quốc tế về nghề cá có trách nhiệm tại Cancun, Mexico năm 1992 đã thống nhất rằng quản lý nghề cá cần hoàn thiện việc sử dụng bền vững nguồn lợi thủy sản, hài hòa với môi trường Điều này bao gồm thực hiện nuôi trồng và đánh bắt không gây hại cho hệ sinh thái, đồng thời đảm bảo chất lượng sản phẩm thông qua quá trình vận chuyển đạt tiêu chuẩn vệ sinh Ngoài ra, cần quản lý các hoạt động thương mại để cung cấp cho khách hàng những sản phẩm chất lượng tốt.
Theo Nghị định 33/2010/NĐ-CP, quản lý hoạt động khai thác thủy sản nhằm tổ chức khai thác hiệu quả, bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, đảm bảo an toàn cho người và tàu cá, cũng như duy trì hoạt động khai thác thủy sản hợp pháp của tàu cá Việt Nam trong và ngoài vùng biển Việt Nam.
Quản lý KTHS (Khai thác hải sản) là hình thức quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, trong đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các phương pháp và công cụ quản lý phù hợp để điều chỉnh hành vi và hoạt động của ngư dân Mục tiêu chính của quản lý KTHS là đảm bảo việc sử dụng bền vững nguồn lợi hải sản, đồng thời hài hòa với môi trường.
2.1.2 Sự cần thiết phải quản lý khai thác hải sản ven bờ
Nghề cá quy mô nhỏ ven bờ đã tồn tại hàng nghìn năm, góp phần quan trọng vào sự phát triển của con người và hình thành bản sắc văn hóa tại nhiều vùng ven biển (Tạ Quang Ngọc, 2016) Ngoài việc cung cấp thực phẩm thiết yếu và tạo công ăn việc làm, nghề cá còn đóng vai trò quan trọng trong phát triển xã hội (Trung tâm Thông tin Phát triển nông nghiệp nông thôn, 2011) Việt Nam đã xác định biển là một trong những hướng phát triển kinh tế chủ lực, với sản lượng khai thác hải sản đạt từ 2,5-2,7 triệu tấn mỗi năm, và năm 2016 ước đạt trên 2,87 triệu tấn, chiếm gần 42,93% tổng sản lượng thủy sản cả nước (Hiệp hội Chế biến và Xuất khẩu thủy sản Việt Nam, 2017).
Ngành nuôi trồng thủy sản ven bờ đang đối mặt với tình trạng khai thác quá mức, dẫn đến suy giảm nghiêm trọng nguồn lợi hải sản toàn cầu Theo Bộ NN&PTNT, nhiều loài hải sản quý hiếm đang đứng trước nguy cơ tuyệt chủng Nếu tình trạng khai thác hiện tại tiếp tục, dự báo đến năm 2050, toàn bộ nguồn lợi hải sản sẽ cạn kiệt, với 1/3 trữ lượng thủy hải sản toàn cầu có thể biến mất Hiện tại, 2/3 thủy sản trên thế giới đang bị khai thác quá mức, và 87% các loài cá tự nhiên đang bị khai thác thiếu bền vững Trong thập kỷ qua, nhiều loài cá ăn thịt như cá ngừ đã giảm tới 90%, gây ra mất cân bằng sinh thái nghiêm trọng.
Nhận thức được tình hình bất lợi về khai thác hải sản, đặc biệt là nguy cơ tuyệt chủng của một số loài hải sản quý hiếm, các hội nghị quốc tế như Hội nghị Kyoto năm 1992 và Hội nghị Roma năm 1999 đã nhấn mạnh sự cần thiết phải giảm số lượng tàu thuyền khai thác và quản lý nguồn lợi hải sản bằng pháp luật Tổ chức nghề cá liên chính phủ của Liên hiệp quốc cũng đã đánh giá cao tầm quan trọng của việc quản lý nghề cá và đưa vấn đề này vào Công ước quốc tế về luật biển năm 1982 Các hội nghị quốc gia phát triển về quản lý biển và phát triển nghề cá vào năm 1972 và 1984 đã ghi nhận tầm quan trọng của việc bảo đảm khai thác bền vững.
Quản lý nghề cá đóng vai trò thiết yếu trong kế hoạch phát triển bền vững của ngành, góp phần thúc đẩy sự phát triển nhanh chóng và ổn định Điều này không chỉ giúp đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội mà còn đảm bảo nhu cầu thực phẩm cho nhân loại.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý khai thác hải sản a) Các bộ luật
- Luật Bảo vệ Môi trường (2005);
- Luật Đa dạng sinh học (2009) b) Các văn bản cấp Trung ương
Chỉ thị 01/1998/CT-TTg ngày 02 tháng 01 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc nghiêm cấm sử dụng chất nổ, xung điện, chất độc để khai thác thủy sản;
Thông tư số 02/2006/TT-BTS, ban hành ngày 20 tháng 03 năm 2006, hướng dẫn thực hiện Nghị định số 59/2005/NĐ-CP, ngày 04 tháng 05 năm 2005 của Chính phủ về điều kiện sản xuất và kinh doanh trong một số ngành nghề thủy sản.
Thông tư số 62/2008/TT-BNN ngày 20 tháng 05 năm 2008 về sửa đổi, bổ sung một số nội dung của thông tư số 02/2006/TT-BTS ngày
Ngày 20 tháng 03 năm 2006, Bộ Thủy sản đã ban hành hướng dẫn thi hành Nghị định số 59/2005/NĐ-CP, được Chính phủ ban hành vào ngày 4 tháng 5 năm 2005, quy định về điều kiện sản xuất và kinh doanh trong một số ngành nghề thủy sản.
Thông tư số 89/2011/TT-BNN&PTNT ngày 29 tháng 12 năm 2011 của Bộ NN&PTNT ban hành danh mục cấm khai thác thủy sản có thời hạn trong năm;
Quyết định số 1445/QĐ-TTg ngày 16/8/2013 của Thủ tướng chính phủ về việc phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển thủy sản đến năm 2020, tầm nhìn 2030;
Quyết định số 82/2008/QĐ-BNN, ban hành ngày 17/07/2008, của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, công bố danh mục các loài thủy sinh quý hiếm tại Việt Nam đang đối mặt với nguy cơ tuyệt chủng Quyết định này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo vệ, phục hồi và phát triển các loài này nhằm bảo tồn đa dạng sinh học và môi trường sống tự nhiên.
Quyết định số 188/QĐ-TTg, ngày 13/02/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2020;
Quyết định 1690/QĐ-TTg ngày 16/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển thủy sản Việt Nam đến năm 2020;
Quyết định số 131/2004/QĐ-TTg, ngày 16/07/2004 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình Bảo vệ và Phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2010;
Thông tư 01/2000/TT-BTS ngày 28/4/2000 đã sửa đổi, bổ sung một số điểm trong Thông tư 04-TS/TT ngày 30/8/1990, hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh ngày 25/4/1989 và Nghị định 195-HĐBT ngày 2/6/1990 về bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản do Bộ Thủy sản ban hành Thông tư này quy định cấm đánh bắt có thời hạn tại 8 vùng biển của Việt Nam.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý khai thác hải sản ven bờ ở một số nước trên thế giới
Hiện nay, trên thế giới tồn tại hai xu hướng quản lý kinh tế thủy sản ven bờ Các nước phát triển tập trung vào việc duy trì và phục hồi nguồn lợi, xây dựng kế hoạch quản lý bền vững, khai thác có trách nhiệm và nâng cao nhận thức cộng đồng về quản lý nghề cá Ngược lại, các nước nghèo thường phát triển nghề cá một cách tự phát, chú trọng đa dạng hóa đánh bắt và xây dựng cơ sở hạ tầng, trong khi giảm thiểu thất thoát sau thu hoạch và hạn chế xung đột giữa các nhóm ngư dân cũng như giữa ngành thủy sản và các ngành khác.
2.2.2.1 Kinh nghiệm quản lý khai thác hải sản ven bờ của Liên minh Châu Âu
Kể từ năm 2008, Ủy ban Châu Âu đã tái cấu trúc toàn bộ hệ thống quản lý nghề cá và hàng hải để phù hợp với sự mở rộng liên tục của Liên minh Châu Âu và sự gia tăng các vùng đánh bắt cá tại châu lục này.
DG MARE (Tổng cục Hàng hải và Nghề cá) là tên gọi mới thay cho tên gọi
DG FISH (Tổng cục Nghề cá) được lãnh đạo bởi ba cục trưởng, mỗi người phụ trách một khu vực địa lý cụ thể: (1) Vùng biển Bắc Cực, Đại Tây Dương và các vùng biển bên ngoài; (2) Biển Địa Trung Hải và Biển Đen; (3) Biển Bắc, Biển Baltic và các quốc gia không có biển Trong số đó, một cục trưởng đảm nhiệm các vấn đề quốc tế, bao gồm chính sách đối ngoại liên quan đến các hoạt động KTHS, vấn đề hàng hải và thị trường Hai cục trưởng còn lại tập trung vào các vấn đề pháp lý, nguồn lực, truyền thông và quan hệ với các thể chế và cổ đông (DG MARE, 2015).
Mục tiêu thành lập Tổng cục mới là tập trung kiểm soát hoạt động khai thác hải sản (KTHS) tại khu vực Địa Trung Hải và các vùng biển quốc tế, thể hiện cam kết của Liên minh Châu Âu trong việc ngăn chặn KTHS trái phép Tổ chức này sẽ giúp Ủy ban Châu Âu thiết lập và củng cố chính sách về hàng hải và nghề cá, đồng thời kết hợp các nguồn lực và công cụ chính trị từ các vùng hàng hải, bao gồm chính sách hàng hải, bảo vệ nguồn lợi hải sản, giám sát, và tuân thủ chỉ tiêu khai thác hải sản.
Quy trình ra quyết định của Ủy ban Châu Âu bao gồm việc chuẩn bị và đề xuất các dự luật, sau đó Nghị viện Châu Âu sẽ xem xét và thông qua những dự luật này Cuối cùng, các nước thành viên có trách nhiệm ban hành, kiểm soát và triển khai các quy định đã được thông qua (DG MARE, 2015).
2.2.2.2 Kinh nghiệm quản lý khai thác hải sản ven bờ của các nước Đông Á và Đông Nam Á a) Nhật Bản
Mặc dù Nhật Bản là một quốc gia phát triển, nhưng hơn 90% tàu thuyền trong ngành khai thác hải sản vẫn thuộc sở hữu của các hộ gia đình, cho thấy nghề cá ở đây vẫn giữ những đặc trưng của quy mô nhỏ và trung bình.
Nền tảng quản lý quyền khai thác hải sản (KTHS) ven bờ tại Nhật Bản được quy định bởi Luật Nghề cá, bắt nguồn từ thời kỳ 1601-1867 Luật Nghề cá Meifi được ban hành vào năm 1901 và sửa đổi vào năm 1910, đảm bảo quyền KTHS cho ngư dân ven biển Hiện nay, Nhật Bản áp dụng Luật Nghề cá được soạn thảo năm 1949, tập trung vào các lĩnh vực quan trọng: (1) Nhà nước cấp phép quyền KTHS với thời hạn giấy phép là 10 năm; (2) Giấy phép khai thác cá nhân có giá trị 5 năm (Bộ NN&PTNT, 2013a).
Việc xác định quyền khai thác và giấy phép khai thác là hai công cụ quan trọng trong quản lý nghề cá tại Nhật Bản, được nhiều quốc gia, bao gồm cả Việt Nam, áp dụng vào luật nghề cá của mình Hiện nay, chiến lược quản lý nghề cá ven bờ của Nhật Bản tập trung vào việc tăng cường quản lý cộng đồng và phát triển các chương trình phục hồi, tái tạo nguồn lợi hải sản ven bờ (Bộ NN&PTNT, 2013a).
Trong những năm gần đây, Trung Quốc đã duy trì chính sách phát triển nghề cá, dẫn đến sự gia tăng năng lực khai thác và sản lượng Năm 1986, chính phủ đã ban hành Luật Nghề cá cùng các văn bản liên quan nhằm tăng cường quản lý lĩnh vực này Tuy nhiên, nghề cá Trung Quốc hiện đang đối mặt với nhiều vấn đề nghiêm trọng.
Năng suất bình quân trong ngành thủy sản đang giảm do đầu tư và khai thác quá mức, dẫn đến nguồn lợi hải sản bị suy giảm nghiêm trọng, đặc biệt là các loài hải sản ven bờ Sản lượng khai thác của nhiều loài, đặc biệt là cá nhỏ và cá tạp, đang chiếm tỷ lệ cao, cho thấy sự mất cân bằng trong hệ sinh thái Hơn nữa, việc khai thác gần bờ không chỉ gây ô nhiễm môi trường nước biển mà còn ảnh hưởng tiêu cực đến đa dạng sinh học (Bộ NN&PTNT, 2013a).
Theo Bộ NN&PTNT (2013a), để giải quyết những vấn đề này, nghề cá Trung Quốc đã đưa ra các biện pháp quản lý sau:
Trung Quốc đã thiết lập một chế độ quản lý nghề cá thông qua việc cấp giấy phép đánh cá theo vùng và ngư trường Hệ thống này chia thành ba khu vực chính: vùng cấm tàu lưới kéo hoạt động, vùng xa bờ và vùng rất xa bờ.