Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cơ sở lý luận về thực thi chính sách giảm nghèo
2.1.1.1 Khái niệm về chính sách
Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách trong đó:
Chính sách được định nghĩa là sự kết hợp giữa đường lối, mục tiêu và phương pháp mà Chính phủ áp dụng trong lĩnh vực kinh tế Nó bao gồm các mục tiêu mà Chính phủ hướng tới và những phương pháp được lựa chọn để đạt được những mục tiêu đó.
Chính sách được định nghĩa là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt được mục tiêu nhất định, dựa trên đường lối chính trị chung và tình hình thực tế.
Chính sách, theo Phạm Xuân Nam (2003), là các quyết định và quy định của Nhà nước, từ Trung ương đến địa phương, được cụ thể hóa thành chương trình, dự án cùng với nguồn nhân lực và vật lực Những chính sách này thiết lập các thể thức, quy trình và cơ chế thực hiện nhằm tác động đến đối tượng liên quan, với mục tiêu thay đổi trạng thái của đối tượng theo hướng mà Nhà nước mong muốn.
Theo Phạm Vân Đình và cộng sự (2008), chính sách là phương sách và đường lối hướng dẫn hành động trong việc phân bổ nguồn lực Nó bao gồm các quyết sách của Chính phủ, được thể hiện qua hệ thống quy định trong các văn bản pháp quy, nhằm giải quyết khó khăn thực tiễn và điều chỉnh nền kinh tế hướng tới các mục tiêu cụ thể, đảm bảo sự phát triển ổn định.
H.K.Colebatch (2009), tác giả cuốn ‘Chính sách’ cho rằng: chính sách thường có 3 đặc trưng: sự chặt chẽ, tính thứ bậc và tính công cụ
Sự chặt chẽ đề cập đến việc tất cả các phần của hành động phải tương thích và liên kết chặt chẽ với nhau, tạo thành một tổng thể có tổ chức Điều này vượt ra ngoài các hệ thống đơn lẻ và chính sách điều hành liên quan đến các hệ thống này.
Tính thứ bậc trong tiến trình chính sách thể hiện qua việc những người đứng đầu đưa ra các hướng dẫn cụ thể Chính sách được coi là quyết định mang tính cưỡng chế, xác định rõ những hành động sẽ được thực hiện trong một lĩnh vực cụ thể.
+ Tính công cụ: chính sách được hiểu là sự theo đuổi những mục đích cụ thể (những mục tiêu chính sách).
Chính sách được định nghĩa là tập hợp các quan điểm về đường lối, mục tiêu và phương pháp mà Chính phủ áp dụng để đạt được những mục tiêu cụ thể trong một lĩnh vực nhất định.
Chính sách có 3 thuộc tính: thẩm quyền, kỹ năng và trật tự.
Chính sách dựa vào thẩm quyền và quyền hành, điều này làm cho nó trở nên hợp pháp Các vấn đề chính sách xuất hiện và phát sinh từ những nhân vật nắm giữ quyền lực.
Chính sách được hiểu như một quá trình mà tổ chức trao quyền lực vào các lĩnh vực và vấn đề cụ thể Tri thức chính sách được phân chia thành các khu vực chức năng, bao gồm chính sách giáo dục và chính sách giao thông.
+ Tính trật tự: Chính sách là một hệ thống và sự nhất quán Quyết định chính sách không thể tùy tiện và bất thường.
2.1.1.2 Khái niệm chung về nghèo đói
Nghèo đói là một hiện tượng kinh tế-xã hội toàn cầu, không chỉ xuất hiện ở các quốc gia kém phát triển mà còn ở những nước phát triển Tính chất và mức độ nghèo đói phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, thể chế chính trị xã hội và tình hình kinh tế của mỗi quốc gia Trên thế giới hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về nghèo đói.
Hội nghị chống nghèo đói khu vực Châu Á - Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tại Băng Cốc vào tháng 9/1993 đã định nghĩa nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được đáp ứng các nhu cầu cơ bản, được xã hội thừa nhận tùy theo mức độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán địa phương Ngoài ra, nghèo còn được hiểu theo nghĩa tương đối, tức là tình trạng sống dưới mức trung bình của cộng đồng, điều này cho thấy rằng khái niệm nghèo phụ thuộc vào mức sống trung bình khác nhau ở các quốc gia, khu vực và địa phương.
Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội diễn ra tại Copenhagen, Đan Mạch vào tháng 3/1995 đã đưa ra định nghĩa về đói nghèo, theo đó, người nghèo là những người có thu nhập dưới 1 USD/ngày, số tiền này được coi là đủ để mua các sản phẩm thiết yếu cho sự tồn tại (ADB et al., 2004).
Nghèo đói theo Liên Hợp Quốc được chia thành hai dạng: nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối Nghèo tuyệt đối là khi một bộ phận dân cư không thể đáp ứng những nhu cầu tối thiểu cho cuộc sống như ăn, mặc, ở, vệ sinh, y tế và giáo dục Trong khi đó, nghèo tương đối là tình trạng sống dưới mức trung bình của cộng đồng địa phương hoặc quốc gia Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), nghèo là tình trạng thiếu thốn tài sản cơ bản và cơ hội mà mỗi cá nhân đáng được hưởng, bao gồm quyền tiếp cận giáo dục cơ sở và dịch vụ chăm sóc sức khỏe Các hộ nghèo cần được duy trì cuộc sống bằng lao động của mình, nhận được mức lương hợp lý và có sự hỗ trợ khi gặp khó khăn.
Hội nghị thiên niên kỷ của Liên hợp quốc tại New York vào tháng 6/2000 đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc chống đói nghèo, xác định đây là một trong những mục tiêu phát triển hàng đầu của thế giới Mục tiêu đặt ra là giảm số lượng người nghèo trên toàn cầu trước năm 2015 Tiếp tục vào đầu tháng 9/2000, hội nghị này lại khẳng định rằng chống đói nghèo là ưu tiên hàng đầu trong các mục tiêu phát triển hiện nay.
Hiện nay, trên thế giới tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề đói nghèo, và việc xác định cũng như đánh giá nghèo khổ đang là thách thức cho các nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách Mặc dù có nhiều phương pháp và chiến lược được áp dụng để giảm thiểu và loại trừ đói nghèo, kết quả thu được vẫn chưa tương xứng với nỗ lực bỏ ra Thậm chí, ở một số khu vực, tỷ lệ đói nghèo không những không giảm mà còn có xu hướng gia tăng, cho thấy rằng đói nghèo không chỉ xảy ra ở các nước kém phát triển mà còn tồn tại ngay cả trong các nước công nghiệp phát triển.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm thực thi chính sách xóa đói giảm nghèo ở một số nước trên thế giới
2.2.1.1 Kinh nghiệm thực thi chính sách xóa đói giảm nghèo ở Hàn Quốc Sau chiến tranh thế giới thứ II, Chính phủ Hàn Quốc không chú ý việc phát triển nông nghiệp nông thôn mà đi vào tập trung phát triển ở các vùng đô thị, xây dựng các khu công nghiệp tập trung ở các thành phố lớn, thế nhưng 60% dân số Hàn Quốc ở khu vực nông thôn cuộc sống nghèo đói, tuyệt đại đa số là tá điền, ruộng đất tập trung vào sở hữu hai giai cấp địa chủ, nhân dân sống trong cảnh nghèo đói tột cùng Từ đó gây ra làn sóng di dân tự do từ nông thôn vào thành thị kiếm sống, chính phủ không thể kiểm soát nổi, gây nên tình trạng mất ổn định chính trị- xã hội Để ổn định tình hình chính trị - xã hội, chính phủ Hàn Quốc buộc phải xem xét lại các chính sách kinh tế- xã hội của mình, cuối cùng đã phải chú ý đến việc điều chỉnh các chính sách về phát triển kinh tế- xã hội ở khu vực nông thôn và một chương trình phát triển nông nghiệp nông thôn đã ra đời gồm 4 nội dung cơ bản: Nhà nước thu mua ngũ cốc của nông dân với giá cao.
Mở rộng hệ thống tín dụng nông thôn bằng cách tăng số tiền cho hộ nông dân vay
Thay giống lúa mới có năng suất cao
Khuyến khích phát triển cộng đồng nông thôn thông qua việc thành lập hợp tác xã sản xuất và tổ chức đội ngũ lao động nhằm sửa chữa đường xá, cầu cống và nâng cấp nhà ở.
Chính phủ Hàn Quốc đã đóng góp quan trọng vào việc tạo ra việc làm và ổn định cuộc sống cho người dân thông qua kế hoạch 10 năm cải tiến cơ cấu nông thôn Chính sách này nhằm đa dạng hóa sản xuất nông nghiệp, từng bước phát triển kinh tế và xóa đói giảm nghèo cho khu vực nông thôn Mặc dù Hàn Quốc đã trở thành một quốc gia công nghiệp phát triển, chính phủ vẫn chú trọng đến việc phát triển nông nghiệp nông thôn để đảm bảo sự ổn định và bền vững cho nền kinh tế.
2.2.1.2 Kinh nghiệm thực thi chính sách xóa đói giảm nghèo ở Trung Quốc Trung Quốc là một nước đông dân nhất thế giới và có khoảng 250 triệu người nghèo Theo thống kê của Trung Quốc thì tỉ lệ hộ nghèo đói chiếm khoảng 8,8% dân số (số liệu FAO, 1990) Ngay từ những năm 1980 chính phủ đã đưa ra chương trình xóa đói giảm nghèo với những bước đi phù hợp, đến những năm 1990 số người nghèo còn 125 triệu, đến năm 1995 còn 65 triệu. Trong khi tập trung phát triển kinh tế thì Trung Quốc đã dành lượng lớn nhân lực, nguyên liệu và nguồn tài chính cho người nghèo để giải quyết vấn đề nghèo đói Chính phủ Trung Quốc chủ trương phát triển ngành công nghiệp địa phương như: phát triển công nghiệp nông thôn góp phần chuyển dịch từ lao động nông nghiệp sang lao động công nghiệp Riêng vùng sâu vùng xa Chính phủ Trung Quốc chủ trương kết hợp khai thác tổng hợp nông nghiệp, đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển ngành nghề của địa phương, phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục, nâng cao trình độ văn hóa, trình độ kỹ thuật cho người lao động,khống chế mức tăng dân số,khai thác hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiện và bảo vệ môi trường sinh thái.
Chính phủ Trung Quốc đã triển khai nhiều chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo, bao gồm lãi suất thấp và khuyến khích các tổ chức xã hội hỗ trợ các vùng nghèo, với phương châm "bà con giúp đỡ lẫn nhau" Đồng thời, Trung Quốc cam kết đảm bảo việc làm cho mọi lao động thông qua hệ thống việc làm hiệu quả Ngoài ra, chính phủ còn cung cấp dịch vụ tư vấn về công việc và phát triển nông nghiệp, ưu tiên thực hiện các chương trình thí điểm chuyển giao công nghệ và ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào nông thôn, góp phần vào sự phát triển sản xuất mạnh mẽ.
2.2.1.3 Kinh nghiệm thực thi chính sách xóa đói giảm nghèo ở Đài Loan Đài Loan là một nước thành công nhất về mô hình kết hợp chặt chẽ giữa phát triển công nghiệp với phát triển nông nghiệp nông thôn (mặc dù Đài Loan không có điều kiện thuận lợi như một số nước trong khu vực), Chính Phủ đã áp dụng thành công một số chính sách về phát triển kinh tế-xã hội như:
Đưa ruộng đất trở lại cho nông dân là bước quan trọng để hình thành các trang trại gia đình quy mô nhỏ, tập trung vào sản xuất nông phẩm theo hướng hàng hóa.
Để phát triển bền vững, cần đa dạng hóa sản phẩm nông nghiệp và công nghiệp, đồng thời mở rộng thêm nhiều ngành sản xuất ngoài nông nghiệp Việc này không chỉ giúp tăng sản lượng mà còn nâng cao năng suất lao động trong khu vực nông thôn.
Đài Loan chú trọng đầu tư vào hạ tầng kỹ thuật và xã hội để phát triển nông thôn, đặc biệt là phát triển mạng lưới giao thông như đường bộ, đường thủy và đường sắt Bằng cách xây dựng cơ sở sản xuất công nghiệp tại các vùng nông thôn, Đài Loan thu hút lao động nhàn rỗi từ khu vực nông nghiệp, giúp tăng thu nhập cho nông dân nghèo và ổn định cuộc sống của họ Hơn nữa, chế độ giáo dục bắt buộc được áp dụng cho thanh thiếu niên, nâng cao trình độ học vấn và cải thiện điều kiện sống của người dân.
Tỷ lệ tăng dân số giảm từ 3,2% năm 1950 xuống còn 1,5% năm 1985 Hệ thống y tế, chăm sóc sức khỏe cho người dân được đầu tư thích đáng
2.2.1.4 Kinh nghiệm thực thi chính sách xóa đói giảm nghèo ở một số nước ASEAN
Ngoài Hàn Quốc và Đài Loan, nhiều nước ASEAN cũng triển khai các chương trình phát triển kinh tế - xã hội thông qua việc kết hợp các ngành công nghiệp mũi nhọn với phát triển nông thôn nhằm xoá đói giảm nghèo Điểm đặc trưng của các nước ASEAN là nền sản xuất nông nghiệp còn lạc hậu, trong giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hoá Tất cả các nước ASEAN, ngoại trừ Singapore, đều phụ thuộc vào sản xuất nông nghiệp, coi phát triển nông nghiệp là nguồn vốn quan trọng cho phát triển công nghiệp, với Thái Lan và Indonesia là những ví dụ điển hình.
Philippines và Malaysia đều có dân cư chủ yếu sống ở khu vực nông thôn với đời sống kinh tế nghèo nàn, chủ yếu dựa vào sản xuất nông nghiệp Do đó, chính phủ các nước này đã chú trọng phát triển kinh tế nông nghiệp nông thôn, đầu tư vào cuộc cách mạng xanh trong nông nghiệp Tuy nhiên, khi bước vào giai đoạn 2 của công nghiệp hóa, các nước ASEAN nhận thấy cần phải đầu tư vào ngành công nghiệp và dịch vụ, dẫn đến việc giảm ưu tiên cho các chính sách phát triển nông nghiệp và chương trình xóa đói giảm nghèo Hệ quả là khoảng cách thu nhập giữa người giàu và người nghèo gia tăng, gây ra sự phân tầng xã hội rõ rệt, làm mất ổn định tình hình chính trị xã hội và ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế.
Sự phát triển của Băng Cốc và Manila dựa trên sự nghèo khổ của các vùng nông thôn, như đông bắc Thái Lan và miền trung đảo Ludon Bất bình đẳng thu nhập ở Thái Lan ngày càng gia tăng, với Băng Cốc đóng góp 42% GDP vào năm 1981, tăng lên 48% vào năm 1989, trong khi các vùng khác như miền bắc và miền nam chỉ giảm từ 14,7% xuống còn 10% trong cùng thời gian Tại Malaysia, mặc dù chính phủ thực hiện chính sách phân phối lại, nhưng lợi ích chủ yếu tập trung vào tầng lớp giàu có, còn những người nghèo, đặc biệt là nông dân, hầu như không nhận được lợi ích từ chính sách này, dẫn đến khái niệm công bằng chỉ tồn tại giữa các tầng lớp giàu có.
Vào năm 1985 ở Malayxia có tới 82.000 hộ gia đình ở khu vực nông thôn thuộc diện nghèo đói.
Tình trạng nghèo khổ ở Philippines rất nghiêm trọng, với tỷ lệ nghèo đói năm 1988 lên tới 49,5% dân số Trong số 3,1 triệu hộ gia đình nghèo, có đến 2,2 triệu hộ (72,8%) sống ở khu vực nông thôn, chủ yếu phụ thuộc vào nông nghiệp, trong khi 843.000 hộ (27,2%) sinh sống ở khu vực phi nông nghiệp Điều này cho thấy phần lớn người nghèo tại Philippines tập trung ở các vùng nông thôn.
Tình trạng nghèo khổ tại các nước ASEAN đang gia tăng, mặc dù kinh tế các quốc gia này đang phát triển Nguyên nhân chủ yếu là do tăng trưởng kinh tế không theo kịp với sự gia tăng dân số và sự chuyển dịch sang các ngành công nghệ cao, dẫn đến tình trạng thất nghiệp ngày càng trầm trọng Để khắc phục vấn đề đói nghèo, các chính phủ trong khu vực ASEAN đã nỗ lực rất nhiều.
Chính phủ Inđônêxia đã tăng chỉ tiêu tạo việc làm mới trong kế hoạch 5 năm để ổn định thu nhập cho người lao động và góp phần xóa đói giảm nghèo Tại Thái Lan, biện pháp phân bố cơ sở sản xuất công nghiệp về khu vực nông thôn đã được áp dụng nhằm thu hút lao động dư thừa từ nông nghiệp, tăng thu nhập cho người dân và gia đình họ Đồng thời, biện pháp này còn thúc đẩy quá trình đô thị hóa nông thôn, kết nối các vùng xa xôi vào sự phát triển chung của đất nước.