Cơ sở lý luận và thực tiễn của đề tài
Cơ sở lý luận của đề tài
Chương trình là sự tổng hợp các dự án và hoạt động được quản lý phối hợp trong một khoảng thời gian nhất định để đạt được các mục tiêu chung đã được xác định Chương trình định hướng các công việc chính cần thực hiện nhằm đạt được mục tiêu kế hoạch, thường đi kèm với một số mục tiêu và tiêu chuẩn chung (Judy L.Baker, 2002).
Chương trình, theo Hoàng Mạnh Quân (2007), là sự kết hợp của nhiều dự án và hoạt động được quản lý một cách phối hợp trong một khoảng thời gian xác định, với mục tiêu chung đã được đặt ra từ trước.
Chương trình là tập hợp các hoạt động phối hợp dưới sự quản lý nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra Để thực hiện chương trình hiệu quả, cần bổ sung nguồn lực từ nhiều nguồn khác nhau, giúp tạo ra tác động cụ thể cho các mục tiêu mà chương trình hướng tới.
Tác động là một thuật ngữ được dùng nhiều trong đề tài nghiên cứu, có nhiều cách hiểu về thuật ngữ tác động
Theo Bộ phát triển quốc tế Anh (DFID), tác động, hay còn gọi là kết quả, có thể xảy ra theo nhiều cách, bao gồm cả dự định và không dự định, tích cực hoặc tiêu cực Tác động này có thể xuất hiện ngay lập tức hoặc sau một khoảng thời gian nhất định, và có thể kéo dài hoặc không Ngoài ra, tác động có thể được quan sát và đo lường trong suốt quá trình thực hiện, khi dự án kết thúc, hoặc sau một thời gian sau khi dự án đã hoàn tất.
Tác động là những thay đổi lâu dài và tổng thể trong cộng đồng, xuất phát từ việc áp dụng kết quả của dự án hoặc chính sách (Nguyễn Lê Vân, 2008).
Tác động của chính sách thường là những thay đổi lớn, ảnh hưởng đến một bộ phận lớn trong cộng đồng và các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác Những ảnh hưởng này có thể không rõ ràng ngay khi chính sách được triển khai, bao gồm cả những tác động tích cực lẫn bất lợi (Nguyễn Lê Vân, 2008).
2.1.1.3 Khái niệm đánh giá tác động
Theo Shahidur R Khandker, Gayatri B Koolwal và Hussain A Samad (2010), đánh giá tác động là quá trình xác định xem những thay đổi trong phúc lợi có phải là kết quả trực tiếp từ can thiệp của dự án hoặc chương trình hay không Cụ thể, mục tiêu của đánh giá tác động là xác định mức độ hiệu quả của chương trình, tách biệt với các nguyên nhân khác có thể ảnh hưởng đến kết quả.
Đánh giá tác động, theo Judy L.Baker (2002), nhằm xác định liệu chương trình có tạo ra những tác động mong muốn cho cá nhân, hộ gia đình và thể chế hay không, cũng như phát hiện những hậu quả không dự kiến, cả tích cực lẫn tiêu cực Hoàng Mạnh Quân (2007) cho rằng đánh giá tác động là một trong năm nội dung chính trong đánh giá dự án, bên cạnh đánh giá tính thích hợp, kết quả và hiệu quả của dự án Mục tiêu của đánh giá tác động là xác định những ảnh hưởng mà dự án đã tạo ra.
Dự án mang lại cả tác động tích cực lẫn tiêu cực, ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp, ngắn hạn và dài hạn đến các đối tượng thụ hưởng trên nhiều khía cạnh như kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường (Hoàng Mạnh Quân, 2007).
Đánh giá tác động là quá trình xác định hệ thống giá trị của các hoạt động phát triển, chính sách hoặc chương trình Mục tiêu chính của đánh giá là xác định tính hợp lý, hiệu quả và tác động bền vững đối với sự phát triển Quá trình này cung cấp thông tin đáng tin cậy, hỗ trợ người nhận dự án và nhà tài trợ trong việc áp dụng những bài học kinh nghiệm vào quyết định.
2.1.2 Đánh giá chương trình phát triển
2.1.2.1 Vai trò và ý nghĩa của đánh giá các chương trình phát triển Đánh giá dự án là khâu cuối cùng trong chu trình dự án Đánh giá lad xem xét một cách có hệ thống để xác định tính hiệu quả, mức độ thành công và những tác động (về kinh tế, xã hội, môi trường….) của dự án so với mục tiêu đã đề ra Đây là một hoạt động quan trọng của dự án, nhằm để trả lời các câu hỏi:
Câu hỏi thứ nhất: Dự án có đạt được những mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể hay không?
Câu hỏi thứ hai: Kết quả đạt được có thoả đáng so với ngồn vốn đã đầu tư hay không?
Câu hỏi thứ ba: Liệu dự án đã cải thiện cuộc sống của người dân ở vùng dự án hay không?
Câu hỏi thứ tư: Dự án có làm cho xã hội công bằng hơn hay không?
Câu hỏi thứ năm: Dự án đã góp phần bảo vệ tài nguyên và môi trường hay không?
Câu hỏi thứ sáu: Dự án có góp phần làm tăng tính tự lập và phát triển bền vững của vùng dự án hay không?
Câu hỏi thứ bảy: Có nên tiếp tục mở rộng dự án hay không?
Để rút ra bài học từ quá trình thực hiện dự án và tránh những khuyết điểm tương tự cho các dự án sau, cần phải phân tích kỹ lưỡng các vấn đề đã gặp phải Việc ghi chép và đánh giá các sai sót sẽ giúp đội ngũ dự án nhận diện nguyên nhân gốc rễ và tìm ra giải pháp hiệu quả Hơn nữa, việc chia sẻ kinh nghiệm trong nhóm và tổ chức các buổi họp tổng kết sẽ góp phần nâng cao nhận thức và cải thiện quy trình làm việc cho các dự án tiếp theo.
2.1.2.2 Các loại hình đánh giá chương trình phát triển
Có thể chia đánh giá dự án thành ba loại chính dựa trên thời điểm thực hiện: Đánh giá khả thi, diễn ra trước khi thực hiện dự án để xác định tính hợp lý và khả thi; Đánh giá tiến độ thực hiện, bao gồm đánh giá định kỳ và giữa kỳ nhằm theo dõi kết quả và điều chỉnh kịp thời; và Đánh giá sau khi kết thúc dự án, nhằm xem xét liệu dự án có đạt được mục tiêu đề ra và những ảnh hưởng của nó Đánh giá sau khi kết thúc không chỉ giúp rút ra bài học kinh nghiệm mà còn hỗ trợ cho các dự án tiếp theo, với hai loại đánh giá: ngay sau khi kết thúc và sau một thời gian để xác định tác động lâu dài của dự án.
Căn cứ vào hình thức tổ chức, đánh giá có thể được phân loại thành hai loại: tự đánh giá (đánh giá nội bộ) và đánh giá độc lập (đánh giá từ bên ngoài).
2.1.2.3 Nội dung đánh giá chương trình phát triển
Tùy thuộc vào mục đích, việc đánh giá có thể được thực hiện theo nhiều nội dung khác nhau Trong bối cảnh đánh giá dự án nói chung và dự án phát triển nông thôn nói riêng, năm nội dung chính thường được chú trọng bao gồm: Đầu tiên, đánh giá tính thích hợp của dự án.
Thứ hai: Đánh giá kết quả của dự án
Thứ ba: Đánh giá tính hiệu quả của dự án
Thứ tư: Đánh giá tác động của dự án
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kết quả thực hiện chương trình 135 trên phạm vi cả nước
Hiện nay, cả nước có 2.333 xã được công nhận là đặc biệt khó khăn, tập trung chủ yếu ở vùng đồng bào dân tộc miền núi, biên giới và các khu vực sâu xa Những xã này thuộc 322 huyện và 49 tỉnh, bao gồm 57 xã không phân định, 78 xã khu vực I, 130 xã khu vực II và 2.068 xã khu vực III (Ủy ban Dân tộc, 2015).
Năm 1997, đời sống kinh tế-xã hội của đồng bào các dân tộc trong khu vực gặp nhiều khó khăn đặc thù, với kinh tế tự cung tự cấp, tỷ lệ đói nghèo cao từ 50% - 60%, và cơ sở hạ tầng yếu kém, hơn 600 xã chưa có đường ô tô đến trung tâm Dân trí thấp, với 50% - 60% người mù chữ và thất học, cùng với những yếu tố thiếu ổn định như tôn giáo và tệ nạn xã hội Chương trình 135, được phê duyệt bởi Thủ tướng Chính phủ và triển khai từ năm 1999, đã đầu tư ngân sách Nhà nước cho 1.000 xã thuộc 91 huyện trọng điểm, bước đầu mang lại hiệu quả Dù ngân sách còn khó khăn, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định mở rộng đầu tư ra các xã biên giới, xã an toàn khu và các xã đặc biệt khó khăn, nâng tổng số xã nhận đầu tư của ngân sách Nhà nước đến nay lên đáng kể.
Để chương trình 135 đạt mục tiêu đề ra vào năm 2005, Chính phủ đã ban hành quyết định số 138/2001/QĐ - TTg nhằm tăng cường quản lý và chỉ đạo thực hiện chương trình Nhiều chính sách và biện pháp đã được triển khai nhằm tập trung phát triển kinh tế - xã hội cho các vùng khó khăn và nghèo nhất cả nước (Ủy ban Dân tộc, 2015).
Chương trình 135 là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước đã được Chính phủ chỉ đạo với quyết tâm cao và bằng những quyết sách đặc biệt.
* Chương trình 135 được chia làm 3 giai đoạn:
Giai đoạn I: từ năm 1998 đến năm 2005
Giai đoạn II: từ năm 2006 đến năm 2010.
Giai đoạn III: từ năm 2011 đến năm 2015
Giai đoạn I của chương trình từ 1998-2005 đã đạt nhiều kết quả tích cực, xây dựng 20.000 công trình thiết yếu như điện, đường, trường học, góp phần cải thiện đáng kể bộ mặt nông thôn và miền núi, biên giới Tỷ lệ hộ nghèo được hưởng lợi từ dự án cao hơn so với các chương trình trước Do đó, chương trình được đề xuất tiếp tục ở giai đoạn II, triển khai tại 50 tỉnh, 354 huyện với 1.946 xã đặc biệt khó khăn Mục tiêu là phát triển hạ tầng và nâng cao đời sống người dân, phấn đấu giảm hộ nghèo vùng dân tộc thiểu số xuống dưới 30% Tổng ngân sách Trung ương đầu tư trong 5 năm là 14.024,65 triệu đồng, bao gồm 450 triệu USD từ 7 nhà tài trợ quốc tế Tính đến 31/12/2009, giá trị khối lượng hoàn thành đạt 82,48%, riêng dự án cơ sở hạ tầng đạt trên 97%, với giải ngân vốn đạt 70,1% kế hoạch.
Kết quả thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II cụ thể theo các dự án thành phần như sau:
+ Dự án Hỗ trợ phát triển sản xuất
Theo kế hoạch 5 năm (2006 - 2010), dự án hỗ trợ sản xuất cho 1,6 triệu hộ nông dân, trong đó có 1,3 triệu hộ nghèo, với tổng nhu cầu vốn khoảng 4.080 tỷ đồng Từ năm 2006 đến 2010, đã bố trí được 2.301,3 triệu đồng, đạt 56,4% nhu cầu kế hoạch, bao gồm 1.946,25 tỷ đồng từ ngân sách trung ương (NSTW) và 355 tỷ đồng từ ngân sách địa phương (NSĐP).
2009, ngân sách TW bố trí 1.280,01 tỷ đồng, hỗ trợ cho 1.534.281 hộ đạt 96%
KH đã cung cấp 4.088 tấn giống cây lương thực mới, 493 triệu cây công nghiệp, cây đặc sản và cây lâm nghiệp, cùng với 119.437 con gia súc Ngoài ra, KH cũng đã phân phối 113.699 tấn phân bón hóa học và triển khai 4.125 mô hình phát triển nông - lâm - ngư nghiệp Đặc biệt, 42.632 máy móc phục vụ sản xuất và chế biến sản phẩm đã được đưa vào sử dụng, và 264.519 lượt người đã được tập huấn về kiến thức nông nghiệp.
Dự án đã tích hợp nhiều chương trình và chính sách hỗ trợ tại địa phương, như khuyến nông, khuyến lâm và bảo vệ rừng, giúp 100% xã và thôn bản thuộc Chương trình 135 tiếp cận giống cây trồng và vật nuôi mới Hơn 50% hộ nghèo đã được đào tạo kiến thức và kinh nghiệm sản xuất Kết quả của dự án đã làm thay đổi nhận thức và tập quán sản xuất của người dân, nâng cao năng lực sản xuất và mở rộng các dịch vụ xã hội như thông tin, tín dụng và thị trường đến với cộng đồng.
+ Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng
Giai đoạn 2006 - 2010, các địa phương dự kiến xây dựng 23.700 công trình hạ tầng cơ sở tại các xã, thôn bản ĐBKK; tổng nhu cầu vốn 22.957 tỷ đồng Trong đó:
- Đường giao thông thôn bản 7.560 công trình (chiếm 31,9%);
- Thủy lợi 5.546 công trình (chiếm 23,4%);
- Trường lớp học 3.532 công trình (chiếm 14,9%);
- Nước SH 2.298 công trình (chiếm 9,7%); điện 1.730 công trình (chiếm 7,3%), chợ 1.114 công trình (chiếm 4,7%), trạm y tế 925 công trình (chiếm 3,2%), nhà sinh hoạt cộng đồng 995 công trình (chiếm 4,2%) Kết quả năm 2006
Năm 2009, đã đầu tư xây dựng 12.646 công trình, đạt 53,4% kế hoạch, với tổng vốn thực hiện 7.892,737 tỷ đồng Trong số đó, có 3.375 công trình giao thông, 2.393 công trình thủy lợi, 2.478 công trình trường học, 1.573 công trình nước sạch, 995 công trình điện, 367 công trình chợ, 489 công trình trạm y tế và 976 công trình nhà sinh hoạt cộng đồng Đến ngày 31/12/2009, đã hoàn thành và đưa vào sử dụng 10.242 công trình, trong đó có 2.925 công trình giao thông, 2.113 công trình trường học và 1.987 công trình thủy lợi.
Từ năm 2008, ngân sách Trung ương đã dành 6,3% kế hoạch vốn đầu tư cho các địa phương để thực hiện công tác duy tu, bảo dưỡng công trình hạ tầng sau đầu tư Hầu hết các địa phương đã triển khai hiệu quả, với khoảng 5 - 7% công trình được duy tu, bảo dưỡng, góp phần nâng cao tính bền vững của các công trình này (Ủy ban Dân tộc, 2010).
Dự án đào tạo nâng cao năng lực cán bộ cơ sở và cộng đồng Ủy Phòng dân tộc đã cung cấp hướng dẫn chi tiết cho các địa phương về kế hoạch, nội dung, đối tượng và hình thức đào tạo Đồng thời, dự án cũng biên soạn bộ tài liệu khung cho Chương trình 135, giúp các địa phương cụ thể hóa nội dung đào tạo phù hợp với điều kiện thực tế của từng khu vực.
Trong giai đoạn 2006 - 2010, các địa phương đã xác định nhu cầu đào tạo cho 4.350 cán bộ cấp tỉnh và cấp huyện, 218.394 cán bộ cấp xã, thôn bản, cùng với 386.980 lượt người dân Tổng kế hoạch vốn cần thiết cho các hoạt động này là 750 tỷ đồng.
2009, ngân sách TW đã bố trí 430,44 tỷ đồng; Uỷ Phòng dân tộc đã tập huấn cho3.500 lượt cán bộ từ tỉnh đến huyện tham gia quan lý, chỉ đạo
Chương trình 135 đã đào tạo 178.000 cán bộ xã, thôn, bản về quản lý hành chính, kinh tế và giám sát dự án, đồng thời tổ chức tập huấn cho 279.793 người dân về tiếp cận vốn tín dụng và phát triển kinh tế hộ gia đình Qua đó, năng lực của đội ngũ cán bộ được nâng cao, với 65,7% số xã làm chủ đầu tư dự án hạ tầng và trên 80% làm chủ đầu tư dự án sản xuất Trình độ dân trí được cải thiện, giúp người dân hiểu rõ hơn về chính sách của Đảng và Nhà nước cũng như nội dung Chương trình 135, từ đó tích cực tham gia giám sát các hoạt động với chất lượng cao hơn.
+ Chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật
- Về hỗ trợ học sinh con hộ nghèo đi học
Từ năm 2007 đến 2009, Ngân sách Trung ương đã cấp 1.906,69 tỷ đồng để hỗ trợ 926.326 trẻ em học mẫu giáo và học sinh phổ thông thuộc hộ nghèo học bán trú, đạt 80,82% kế hoạch Trong năm học 2009-2010 và 2010-2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 101/2009/QĐ-TTg, mở rộng đối tượng thụ hưởng cho tất cả học sinh con hộ nghèo Các Bộ, ngành đang tiến hành rà soát và tính toán lại nguồn vốn để đảm bảo hỗ trợ đầy đủ cho tất cả học sinh con hộ nghèo.
Chính sách giáo dục đã góp phần tăng số lượng học sinh trong độ tuổi đến trường, đồng thời giảm tỷ lệ học sinh bỏ học, đặc biệt là ở nhóm học sinh dân tộc thiểu số, con em hộ nghèo tại các vùng sâu, vùng xa (Ủy ban Dân tộc, 2010).
Về trợ giúp pháp lý, nâng cao nhận thức pháp luật:
Sau 5 năm thực hiện Chương trình đã thành lập được 1.570 Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý tại các xã thuộc Chương trình 135 giai đoạn II bằng các nguồn kinh phí hỗ trợ từ Chương trình và từ Quỹ Trợ giúp pháp lý Việt Nam Các Câu lạc bộ đã tổ chức các đợt sinh hoạt, nội dung sinh hoạt là các chuyên đề pháp luật thiết thực liên quan đến đến đời sống nhân dân như: Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Đất đai, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Khiếu nại, tố cáo… Đến nay, các Trung tâm đã đặt gần 12.000 bảng và hộp tin về trợ giúp pháp lý tại trụ sở UBND xã, các cơ quan tiến hành tố tụng; in ấn và cấp phát trên 2.000.000 tờ gấp pháp luật bằng tiếng dân tộc cho nhân dân (13 thứ tiếng); in, sao hơn 16.000 băng catset bằng tiếng dân tộc phátmiễn phí cho người nghèo, người dân tộc thiểu số Riêng hỗ trợ cải thiện vệ sinh môi trường, do nhiều địa phương chậm trễ trong việc xác định đối tượng nên cuối năm 2009 trung ương mới giao vốn cho địa phương thực hiện (Ủy ban Dân tộc, 2010).
+ Một số đánh giá về kết quả xóa đói giảm nghèo qua Chương trình 135 giai đoạn II