TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
Giới thiệu đề tài nghiên cứu
Ngân sách đóng vai trò quan trọng trong hoạt động của chính phủ, là công cụ để thực hiện chức năng và đảm bảo trách nhiệm của chính phủ Quá trình ngân sách bao gồm lập, phê chuẩn, chấp hành và quyết toán ngân sách Cải cách hệ thống ngân sách cần tập trung vào ba mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công để nâng cao hiệu quả tài khoá Lập ngân sách trung hạn được coi là thiết yếu để liên kết chính sách, kế hoạch và nguồn lực, với khung chi tiêu trung hạn (MTEF) trở thành yếu tố quan trọng trong quản lý ngân sách Nghiên cứu về tác động của khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá được thực hiện qua đề tài "Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á giai đoạn 2005 - 2017".
Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
Mục tiêu của nghiên cứu này là kiểm tra tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đối với hiệu quả tài khoá Nghiên cứu sẽ trả lời câu hỏi liệu việc thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn có luôn phù hợp và góp phần cải thiện hiệu quả tài khoá hay không.
Phạm vi thu thập dữ liệu
Nghiên cứu này phân tích tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến tính tuân thủ kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động tại các quốc gia châu Á, bao gồm Armenia, Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan, Mongolia, Trung Quốc, Hàn Quốc, Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Ấn Độ, Maldives, Nepal, Pakistan, Sri Lanka, Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thái Lan, Việt Nam, Fiji, Samoa và Solomon Islands trong giai đoạn từ năm 2005 đến 2017.
Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu
Nghiên cứu này áp dụng phương pháp định lượng GMM sai phân (D-GMM) để phân tích tác động của khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá tại 31 quốc gia châu Á.
Bài nghiên cứu sử dụng dữ liệu của 31 quốc gia châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017 Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ ADB, IMF, WB.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
1.5.1 Ý nghĩa khoa học của đề tài Đề tài trình bày rõ lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, hiệu quả tài khoá và tác động về mặt lý thuyết của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá Đề tài cũng nhằm tìm ra bằng chứng thực nghiệm của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá tại các nước châu Á để có thể khẳng định tác động đã được đưa ra trong các nghiên cứu lý thuyết Đây là nội dung mà các nghiên cứu trước đây ít tập trung nghiên cứu
1.5.2 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Đề tài nghiên cứu làm rõ tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá, bao gồm duy trì kỷ luật tài khoá, cải thiện hiệu quả phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược và nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức, đơn vị Từ đó, nghiên cứu đưa ra các khuyến nghị chính sách nhằm giúp chính phủ hoàn thiện thể chế và hoạch định chính sách quản lý tài chính – ngân sách.
Cấu trúc của đề tài
Chương 1 – Giới thiệu: Giới thiệu tổng quan về đề tài nghiên cứu; xác định mục tiêu, câu hỏi, phạm vi thu thập dữ liệu, phương pháp nghiên cứu, dữ liệu nghiên cứu và ý nghĩa khoa học, ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Chương 2 – Cơ sở lý thuyết và tổng quan nghiên cứu: Trong phần này, lý thuyết về ngân sách, lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lý thuyết về hiệu quả tài khoá sẽ được xem xét để cho thấy cách khuôn khổ chi tiêu trung hạn cải thiện hiệu quả tài khoá Bên cạnh đó, chương 2 cũng trình bày kết quả của các nghiên cứu đã được thực hiện trước đây về tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá
Chương 3 – Phương pháp nghiên cứu: Chương này trình bày diễn giải về mô hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu
Chương 4 – Kết quả nghiên cứu: Trình bày kết quả nghiên cứu thực nghiệm bằng phương pháp định lượng
Chương 5 – Kết luận và hàm ý chính sách: Chương này trình bày kết luận của bài nghiên cứu và một số gợi ý chính sách rút ra từ kết quả nghiên cứu nhằm định hướng rõ hơn các giải pháp nhằm cải thiện việc quản lý, sử dụng ngân sách đảm bảo đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội.
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
Lý thuyết về ngân sách
2.1.1 Ngân sách và quá trình ngân sách
Ngân sách, theo Charles E Menifield (2013), là tài liệu chính sách tài khoá xác định nguồn thu và chi phí cần thiết cho chính phủ nhằm thực hiện các chức năng cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định.
Ngân sách, theo định nghĩa của John L Mikesell (2009), là một kế hoạch tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm Một ngân sách đầy đủ bao gồm ba phần chính: kế hoạch tài chính thể hiện các khoản chi dự kiến để thực hiện kế hoạch; dự báo thu nhập phản ánh số thu mà chính phủ kỳ vọng trong năm ngân sách dựa trên trạng thái kinh tế; và kế hoạch quản lý sự khác biệt giữa chi tiêu và thu nhập dự báo.
Ngân sách là bản ghi tổng hợp các khoản thu và chi của chính phủ trong một khoảng thời gian nhất định, phản ánh quá trình lập ngân sách để đưa ra các quyết định về chương trình và dự án phục vụ nhu cầu công chúng Nó bao gồm thu ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước, kết hợp kế hoạch chi tiêu công cùng với các quy định về thuế, lệ phí và các nguồn thu khác.
Ngân sách đóng vai trò quan trọng trong việc phân bổ, phân phối và phát triển kinh tế Đầu tiên, chính phủ cần xác định các dịch vụ nào sẽ được ngân sách phân bổ Thứ hai, cần xác định đối tượng hưởng lợi từ ngân sách và ai sẽ chịu trách nhiệm chi trả cho các dịch vụ này Cuối cùng, việc xác định mức tăng trưởng thu nhập và việc làm là cần thiết để đảm bảo sự ổn định cho chính phủ (Musgrave, 1959).
Quá trình ngân sách bao gồm ba giai đoạn chính: lập và phê chuẩn ngân sách, chấp hành ngân sách, và quyết toán ngân sách Quá trình này phản ánh toàn bộ hoạt động ngân sách từ khi hình thành cho đến khi chuyển sang năm tài khóa mới Thời gian của quá trình ngân sách kéo dài hơn năm tài khóa, với giai đoạn lập và phê chuẩn ngân sách bắt đầu trước năm tài khóa, trong khi giai đoạn quyết toán diễn ra sau năm tài khóa, và giai đoạn chấp hành ngân sách diễn ra trong năm tài khóa.
2.1.2 Chức năng của ngân sách và quá trình ngân sách
Ngân sách đóng vai trò quan trọng trong hoạt động của chính phủ, là công cụ thiết yếu giúp thực hiện chức năng và vai trò của chính phủ, đồng thời biến chính sách quốc gia thành hành động cụ thể Ngoài ra, ngân sách còn đảm bảo trách nhiệm của chính phủ được thực hiện và thực hiện các chức năng lập kế hoạch và kiểm soát (Charles E Menifield, 2013).
Chức năng chính của ngân sách là lập kế hoạch, bao gồm việc xác định các loại chi phí cần thiết cho các chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan Qua đó, các cơ quan có thể ước tính chi phí thực hiện nhiệm vụ và xây dựng phương án thực hiện hiệu quả, đảm bảo hoàn thành đúng thời hạn.
Ngân sách không chỉ có chức năng phân bổ mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát Các cơ quan lập pháp phân bổ ngân sách dựa trên ưu tiên chiến lược, và nếu các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu không chứng minh được sự hợp lý của yêu cầu ngân sách, cơ quan lập pháp có quyền từ chối phân bổ Ngoài ra, ngân sách cũng là công cụ để đánh giá xem tổ chức có đạt được mục tiêu đề ra hay không Cuối năm ngân sách, các cơ quan lập pháp và hành pháp sẽ xem xét tài liệu ngân sách để đánh giá hiệu quả hoạt động của các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu Nếu nguồn lực không được sử dụng hiệu quả, cần có những thay đổi thích hợp để cải thiện tình hình.
2.1.3 Các phương thức soạn lập ngân sách
Chính phủ áp dụng nhiều phương thức tiếp cận ngân sách khác nhau, bao gồm lập ngân sách theo khoản mục (ngân sách truyền thống), lập ngân sách theo chương trình và lập ngân sách theo kết quả Nhiều chính phủ còn kết hợp các phương thức này để xây dựng văn bản ngân sách phân bổ nguồn lực Mặc dù các văn bản ngân sách có sự tương đồng trong việc chuyển đổi chính sách và cam kết chính trị thành quyết định phân bổ tài chính, nhưng quá trình ngân sách của mỗi phương thức lại có sự khác biệt Mỗi phương thức lập ngân sách đều mang đến những ưu điểm và nhược điểm riêng.
2.1.3.1 Lập ngân sách theo khoản mục
Lập ngân sách theo khoản mục là phương pháp xây dựng ngân sách dựa trên dữ liệu thu chi trong quá khứ, nhằm xác định chi phí cần thiết cho hoạt động của đơn vị mà không đề cập đến mục tiêu chi tiêu Phương pháp này phân loại các khoản chi thành các mục cụ thể như chi cho nhân sự, vật tư, thiết bị, tiện ích, dịch vụ hợp đồng, và mua tài sản, đồng thời quy định định mức chi tiêu và số lượng sử dụng cho từng khoản chi.
Lập ngân sách theo khoản mục là phương pháp phổ biến nhờ vào sự đơn giản và dễ thực hiện Phương pháp này quy định mức chi tiêu cụ thể cho từng khoản mục, buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu đúng theo quy định Nhờ đó, việc lập ngân sách theo khoản mục giúp kiểm soát chi tiêu hiệu quả và nâng cao trách nhiệm giải trình.
Phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có một số nhược điểm đáng lưu ý Ngân sách thường được đề xuất và phân bổ dựa trên các bộ phận hành chính, tập trung vào yếu tố đầu vào mà không chú trọng đến hiệu quả phân bổ nguồn lực và hoạt động cung ứng hàng hóa, dịch vụ công Hơn nữa, ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm) và việc thực hiện kế hoạch cùng với chấp hành ngân sách thường cứng nhắc, thiếu linh hoạt.
Nghiên cứu năm 2009 chỉ ra rằng việc sử dụng ngân sách truyền thống bởi các chính phủ có thể dẫn đến sự thiếu phát triển trong các chính sách dài hạn Mặc dù phương pháp lập ngân sách này dễ dàng kiểm soát các cơ quan, nhưng nó không phù hợp với các hoạt động diễn ra trong nhiều năm.
2.1.3.2 Lập ngân sách theo chương trình
Lập ngân sách theo chương trình là phương pháp phân bổ ngân sách cho các chương trình cụ thể, thay vì cho từng phòng ban, giúp gắn kết chi phí với kết quả đạt được Phương pháp này yêu cầu đo lường tính hiệu lực thông qua đầu ra và tác động đến mục tiêu Ưu điểm của lập ngân sách theo chương trình bao gồm việc tập trung vào kết quả đầu ra, ước tính chi phí tương lai khi chính phủ thực hiện cam kết dài hạn, và cung cấp đánh giá định lượng cho các lựa chọn phân bổ ngân sách khác nhau.
Phương thức lập ngân sách theo chương trình có một số nhược điểm đáng chú ý, bao gồm việc không thể áp dụng cho tất cả các tổ chức, thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và các mục tiêu chiến lược ưu tiên, cũng như không liên kết chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên, dẫn đến việc sử dụng nguồn lực tài chính không hiệu quả Hơn nữa, việc xác định và đo lường kết quả của các chương trình cụ thể thường gặp khó khăn.
2.1.3.3 Lập ngân sách theo kết quả
Lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Lập ngân sách trung hạn ngày càng được coi là thiết yếu để liên kết chính sách, kế hoạch và nguồn lực Các công cụ như khung chi tiêu trung hạn (MTEF) đang trở thành yếu tố quan trọng trong các phương pháp quản lý ngân sách hiện đại.
Theo định nghĩa của Ngân hàng Thế giới (1998, tr 48), khuôn khổ chi tiêu trung hạn là sự cân bằng giữa giới hạn nguồn lực được xác định từ trên xuống và chi phí được ước tính từ dưới lên, nhằm thực hiện các chính sách trong ngắn hạn và trung hạn trong quy trình ngân sách hàng năm.
Sử Đình Thành (2005) định nghĩa khuôn khổ chi tiêu trung hạn là phương pháp lập ngân sách nhà nước trong một khoảng thời gian dài hơn một năm, kết hợp giữa giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và dự toán kinh phí từ dưới lên Phương pháp này nhằm xây dựng chính sách chi tiêu phù hợp với các ưu tiên chiến lược được chính phủ chấp nhận.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn được định nghĩa là phương pháp lập ngân sách cuốn chiếu cho năm ngân sách hiện tại và hai năm tiếp theo Nó bao gồm khung kinh tế vĩ mô với dự báo về nguồn thu và chi tiêu trung hạn, một chương trình ngành nhiều năm với ước tính chi phí, khung chi tiêu chiến lược, kế hoạch phân bổ nguồn lực giữa các ngành và ngân sách chi tiết cho từng ngành (African Governance Report, 2005).
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là yếu tố quan trọng trong chu kỳ ngân sách hàng năm, bao gồm ba thành phần chính: (1) giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống nhằm đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô; (2) ước tính chi phí hiện tại và trung hạn từ dưới lên cho các chương trình và hoạt động chiến lược quốc gia; và (3) quy trình lặp lại ra quyết định với chi phí phù hợp với chính sách và nguồn lực sẵn có trong khoảng thời gian 3-5 năm.
Ràng buộc cứng về ngân sách từ trên xuống, phù hợp với tính bền vững kinh tế vĩ mô, hạn chế mức chi tiêu chung trong trung hạn Điều này yêu cầu các dự báo đáng tin cậy về nguồn lực thực tế, dựa trên các giả định kinh tế vĩ mô rõ ràng và được xem xét cẩn thận Các ưu tiên chính sách chiến lược cũng như ràng buộc cứng về ngân sách được thảo luận trong giai đoạn chuẩn bị ngân sách.
Cách tiếp cận từ dưới lên tập trung vào việc ước tính chi phí cho các chính sách, chương trình và hoạt động hiện tại trong trung hạn thông qua việc đánh giá chi tiêu.
Quy trình đối chiếu giữa ràng buộc ngân sách, ưu tiên chiến lược và chi phí của các chính sách, chương trình, hoạt động là yếu tố quan trọng trong việc ra quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả trong khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm Việc này giúp đảm bảo rằng các nguồn lực được phân bổ phù hợp với mục tiêu chiến lược và tối ưu hóa chi phí, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động và đạt được các kết quả mong muốn.
Hình 2.1 Khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Nguồn: tác giả tự tổng hợp.
2.2.2 Mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Theo Worldbank (1998), mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn là:
- Cải thiện cân bằng kinh tế vĩ mô bằng cách phát triển khung nguồn lực thực tế và bền vững;
- Cải thiện việc phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên chiến lược trong cùng một ngành và giữa các ngành;
- Tăng sự cam kết về khả năng dự đoán chính sách và nguồn tài trợ để các
Bộ, ngành có thể lên kế hoạch trước và các chương trình có thể được duy trì;
- Cung cấp cho các cơ quan, ban, ngành ràng buộc ngân sách cứng và quyền tự chủ, từ đó khuyến khích sử dụng vốn hiệu quả
Phân bổ ngân sách năm 2018 Ước tính ngân sách năm 2019 Ước tính ngân sách năm 2020
Phân bổ cho 2 năm tiếp theo, điều chỉnh theo những ưu tiên chính sách mới, tình huống kinh tế vĩ mô
Phân bổ ngân sách năm 2019 Ước tính ngân sách năm 2020 Ước tính cho năm 2005 Ước tính ngân sách năm 2021 Ước tính cho năm 202 Thông qua ngân sách 2019
2.2.3.Các giai đoạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
2.2.3.1 Khuôn khổ tài khoá trung hạn
Khuôn khổ tài khoá trung hạn (MTFF) là một hệ thống chính sách và kế hoạch tài chính trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô từ 3 đến 5 năm, xác định các ràng buộc tài chính cho việc phân bổ nguồn lực Nó thiết lập các giới hạn về chi ngân sách/GDP, thu ngân sách/GDP, thâm hụt ngân sách/GDP, và nợ công/GDP, nhằm tăng cường kỷ luật tài khoá và đảm bảo cân đối tài khoá MTFF áp dụng cách tiếp cận từ trên xuống, tập trung vào việc phân bổ nguồn lực cho các chương trình và dự án của các cơ quan chi tiêu, đồng thời yêu cầu các cơ quan này chịu trách nhiệm về việc sử dụng các yếu tố đầu vào.
2.2.3.2 Khuôn khổ ngân sách trung hạn
Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF) là bước tiến quan trọng trong việc phát triển dự toán ngân sách cho từng đơn vị, xác định trần chi tiêu cho các cơ quan và chương trình dựa trên nguồn lực sẵn có và nhu cầu từ các ngành Mục tiêu chính của MTBF là phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của quốc gia, nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu ngân sách MTBF không chỉ có đặc điểm giống khuôn khổ tài khoá trung hạn mà còn bổ sung trần chi tiêu cho từng chương trình, kết hợp giữa việc ấn định từ trên xuống và nhu cầu chi tiêu từ dưới lên, đồng thời chú trọng đến các yếu tố đầu vào.
2.2.3.3 Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động
Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động (MTPF) là một phần quan trọng trong quản lý ngân sách, nhằm lập kế hoạch chi ngân sách cho từng ngành và đơn vị trong thời gian trung hạn Nó trình bày rõ mục tiêu, nhiệm vụ và hoạt động của từng cơ quan, đồng thời sử dụng dữ liệu đánh giá kết quả hoạt động dựa trên các yếu tố định lượng MTPF giúp phân bổ ngân sách gắn liền với kết quả thực hiện công việc, tạo điều kiện cho thủ trưởng đơn vị ưu tiên các nhiệm vụ trong phạm vi chi tiêu, từ đó nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công và cải thiện chất lượng hàng hóa, dịch vụ công cho người dân.
2.2.4 Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn xác định tổng nguồn lực từ trên xuống, ước tính chi phí cho năm hiện tại và giai đoạn trung hạn, đồng thời so sánh dự toán chi tiêu với nguồn lực và các chính sách của chính phủ Quy trình áp dụng khuôn khổ này có thể chia thành ba giai đoạn chính.
Bộ Tài chính hoặc các bộ liên quan có trách nhiệm xác định tổng nguồn lực trung hạn bằng cách sử dụng khung tài chính vĩ mô và các mô hình dự báo để đánh giá khả năng thu thuế, vay nợ và nhận viện trợ Nguồn lực này sẽ được phân bổ cho các cơ quan chi tiêu dựa trên chi tiêu trước đây, các ưu tiên chính sách mới và hướng dẫn của chính phủ hoặc các cơ quan tương tự.
Để xác định nhu cầu tài trợ trung hạn, các cơ quan chi tiêu cần áp dụng cách tiếp cận từ dưới lên, trong đó họ xây dựng kế hoạch chi tiêu dựa trên chiến lược ngành và ước tính chi phí cho các hoạt động hiện tại và mới Những kế hoạch này sẽ được chuyển đổi thành yêu cầu ngân sách cho nhiều năm Trong quá trình này, các cơ quan chi tiêu thường phải dựa vào các giả định chi phí thống nhất, như giả định về tiền lương và giá cả, được quy định trong thông tư ngân sách.
Thông qua việc đối chiếu và hoàn thiện ngân sách hàng năm, Bộ Tài chính đánh giá yêu cầu ngân sách của các cơ quan chi tiêu, xem xét các chiến lược ngành và nguồn lực Dựa trên thảo luận với các cơ quan chi tiêu và hướng dẫn từ chính phủ, Bộ Tài chính thực hiện các thỏa thuận phân bổ ngân sách nhiều năm cho các chương trình khả thi Ngân sách hàng năm sau đó được chuẩn bị, xác nhận bởi chính phủ và trình lên quốc hội để phê duyệt, sau đó các cơ quan chi tiêu hoàn thành chiến lược ngành và kế hoạch chi tiêu của mình.
Hiệu quả tài khoá
Theo Mikesell (2003), các nhà quản lý tài chính công xác định rằng quy trình ngân sách cần tập trung vào ba mục tiêu cơ bản của chính sách quản lý chi tiêu công: (1) thiết lập khuôn khổ cho kiểm soát và kỷ luật tài chính, (2) phân bổ nguồn lực của chính phủ cho các chiến lược ưu tiên, và (3) khuyến khích hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực của các cơ quan công quyền Khi cải cách hệ thống ngân sách, ba mục tiêu này đóng vai trò quan trọng trong việc đánh giá cải thiện hiệu quả và hiệu suất tài chính Tóm lại, mọi hệ thống ngân sách cần đạt được ba mục tiêu này để đảm bảo sự thành công trong quản lý chi tiêu công.
2.3.1 Kiểm soát và duy trì kỷ luật tài khoá tổng thể
Kỷ luật tài khóa là quá trình kiểm soát hiệu quả ngân sách thông qua việc thiết lập trần chi tiêu tại cấp tổng hợp và các cơ quan chi tiêu cụ thể Một hệ thống ngân sách hiệu quả cần có kỷ luật tổng thể, với mục tiêu chính là kiểm soát tổng số ngân sách Nếu tổng số ngân sách có thể tự do tăng lên để đáp ứng mọi nhu cầu chi tiêu, thì việc lập ngân sách sẽ trở nên không cần thiết.
Kỷ luật tài khoá tổng thể yêu cầu thiết lập giới hạn tổng chi tiêu dựa trên các chỉ tiêu vĩ mô như GDP, tỷ lệ thu/GDP, và tỷ lệ nợ/GDP, và duy trì ổn định trong quá trình thực hiện ngân sách Chi ngân sách cần được xác định độc lập trước khi quyết định chi tiêu từng phần Quá trình ngân sách kiểm soát kỷ luật tài chính thông qua việc hạn chế chi tiêu trong giới hạn tài chính sẵn có, đảm bảo ngân sách được thực hiện hợp pháp Chức năng kiểm soát chi tiêu cũng cung cấp thông tin cho việc ước tính chi phí trong ngân sách mới và thực hiện kiểm toán cho các năm ngân sách trước.
Kỷ luật tài khóa tổng thể đề cập đến sự liên kết giữa chi tiêu công và tổng thu, bao gồm cả thu trong nước và vay nợ nước ngoài Điều này giúp duy trì chi tiêu chính phủ trong giới hạn bền vững.
2.3.2 Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược
Hiệu quả phân bổ ngân sách là khả năng xác định ưu tiên và phân phối nguồn lực dựa trên các mục tiêu của chính phủ Quá trình này bao gồm việc chuyển nguồn lực từ các ưu tiên cũ sang các ưu tiên mới hoặc từ các hoạt động kém hiệu quả sang các hoạt động hiệu quả hơn Hiệu quả được đánh giá qua mức độ đáp ứng các mục tiêu chính sách trong bối cảnh nguồn lực tài chính hạn chế, phụ thuộc vào quyết định phân bổ Quy trình ngân sách sẽ tập trung vào việc cung cấp tài chính cho các chương trình và dự án quan trọng nhất đối với công dân, dựa trên lợi ích mà chúng mang lại.
2.3.3 Kết quả hoạt động – tính hiệu quả và hiệu lực
Hiệu quả kỹ thuật và hoạt động trong sử dụng ngân sách liên quan đến việc tối thiểu hóa chi phí cho mỗi đơn vị đầu ra và đạt được kết quả như mong đợi Chính phủ cần cung cấp hàng hóa công với chi phí hợp lý để tối ưu hóa hiệu quả kinh tế xã hội Ngân sách đóng vai trò là công cụ kiểm soát và quản lý hoạt động của cơ quan công quyền, nhằm nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công và sử dụng nguồn lực Để đạt được mục tiêu này, các cơ quan cần đo lường hoạt động thực hiện, tiết kiệm chi phí, xác định dịch vụ quan trọng nhất cho công chúng, lựa chọn công nghệ và chiến lược phù hợp, đồng thời nhanh chóng đáp ứng khi nhu cầu hoặc điều kiện thay đổi.
Ba mục tiêu của quản lý chi tiêu công là bổ sung và phụ thuộc lẫn nhau Kỷ luật tài khóa là cần thiết để phân bổ nguồn lực tài chính hiệu quả theo các ưu tiên chiến lược Cải thiện hệ thống quản lý nội bộ mà không có kỷ luật tài khóa sẽ dẫn đến hiệu suất không đáng tin cậy Ngược lại, nếu kỷ luật tài khóa được thực hiện nhưng phân bổ và sử dụng nguồn lực không hiệu quả, thì hiệu quả tài khóa sẽ không bền vững Việc áp dụng hạn chế chi tiêu từ trên xuống mà không xem xét hoạt động nội bộ có thể dẫn đến phân bổ quỹ không đủ cho các hoạt động quan trọng và làm sai lệch các ưu tiên chính sách Do đó, cần có biện pháp cụ thể để đảm bảo kỷ luật tài khóa, nâng cao hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động Ba mục tiêu này không thể tách rời khỏi nhau trong quản lý chi tiêu công và quy trình ngân sách.
Kỷ luật tài khóa tổng hợp yêu cầu kiểm soát chi tiêu tổng thể dựa trên dự báo doanh thu thực tế và khả năng thiết lập mục tiêu tài khóa Việc chuẩn bị khung kinh tế vĩ mô và tài khóa là điểm khởi đầu cho lập ngân sách Để đạt được kỷ luật tài khóa hiệu quả, vai trò của Bộ Tài chính là rất quan trọng.
Hiệu quả phân bổ nguồn lực trong chính phủ cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các Bộ để xây dựng chính sách và quyết định tài chính cho các lĩnh vực trọng điểm Việc phân bổ cho các chương trình, dự án và hoạt động trong cùng lĩnh vực yêu cầu sự sắp xếp hợp lý giữa các Bộ và khả năng kỹ thuật tại các cơ quan chi tiêu, nhằm lựa chọn những chương trình và dự án hiệu quả nhất.
Hiệu quả kỹ thuật chủ yếu phụ thuộc vào cấp độ hoạt động và cách sắp xếp thực hiện các chương trình trong các cơ quan chi tiêu dựa trên hệ thống quản lý hiệu quả Để đạt được hiệu suất tối ưu trong việc thực hiện chương trình và cung cấp dịch vụ, cần phải sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả Hiệu quả trong cung cấp dịch vụ gắn liền với quyết định phân bổ và hiệu quả của việc phân bổ nguồn lực Tuy nhiên, việc cải thiện hiệu quả ở cấp độ hoạt động còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố không liên quan trực tiếp đến hệ thống ngân sách.
Các mục tiêu cơ bản Các cấp quản lý ngân sách
Hình 2.3 Mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách
Các mục tiêu kinh tế vĩ mô
Các mục tiêu chính sách
Vận hành – Cung cấp dịch vụ
Các chương trình, các dự án
Kỷ luật tài khoá tổng thể
Kiểm soát chi tiêu tổng thể
Vai trò chính thuộc về Bộ Tài chính
Lĩnh vực trọng điểm (Liên ngành)
Cơ chế phối hợp liên ngành
Lĩnh vực trọng điểm nội ngành Chương trình hoạt động ưu tiên
Các bộ ngành, cơ quan chi tiêu
Nguồn: Richard Allen và Daniel Tommasi (2001)
Sự kết hợp tối ưu các biện pháp cải cách hệ thống ngân sách phụ thuộc vào bối cảnh quốc gia, nhằm đạt được ba mục tiêu cơ bản: tuân thủ kỷ luật tài khoá, phân bổ nguồn lực cho các khu vực công ưu tiên, và khuyến khích hoạt động hiệu quả của cơ quan Quy trình ngân sách cần có các đặc điểm như dự báo thực tế về nguồn thu, áp dụng hệ thống ngân sách toàn diện cho tất cả các bộ phận, đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, ràng buộc trong phân bổ nguồn lực nhưng vẫn linh hoạt trong việc sử dụng, áp dụng tiêu chí hiệu quả cho trách nhiệm giải trình, và cân đối giữa ngân sách kế hoạch và thực hiện Những đặc điểm này đảm bảo độ tin cậy của ngân sách, giúp chi tiêu được thực hiện theo đúng luật và ghi chép chính xác các giao dịch thực tế.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá
Theo nhận định của Ngân hàng Thế giới (1998), có bốn yếu tố chính dẫn đến kết quả kém trong lập ngân sách truyền thống: (1) sự không liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch và ngân sách; (2) thiếu dự đoán về nguồn lực; (3) không phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên chính sách; và (4) các nhà quản lý thiếu thẩm quyền và trách nhiệm trong quản lý nguồn lực Thiếu quy trình ra quyết định hiệu quả khiến việc hoạch định chính sách và lập kế hoạch không liên kết với ngân sách, dẫn đến sự không phù hợp giữa chính sách và khả năng thực hiện Để khắc phục, cần thực hiện khuôn khổ trung hạn nhằm liên kết chính sách, lập kế hoạch và ngân sách, từ đó đảm bảo chi tiêu công trong giới hạn nguồn lực, phân bổ ngân sách theo các ưu tiên chiến lược và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công dựa trên lợi ích – chi phí.
2.4.1 Kỷ luật tài khoá tổng thể
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn được thiết lập dựa trên nhận thức rằng nguồn lực tài chính của quốc gia có hạn và không có sự gia tăng trong khoảng thời gian từ 3 năm.
Trong vòng 5 năm, việc xác định tổng nguồn lực trung hạn bao gồm thu thuế, phí, lệ phí và khả năng vay nợ, cùng với các cam kết viện trợ mà chính phủ kỳ vọng, là rất quan trọng để áp dụng giới hạn chi tiêu Khuôn khổ chi tiêu trung hạn không chỉ chuyển tải các mục tiêu tài chính vĩ mô vào ngân sách tổng hợp mà còn đảm bảo kỷ luật tài khoá Điều này giúp tránh tình trạng các chính phủ lập kế hoạch chi tiêu hàng năm không thực tế, dựa trên những kỳ vọng không hợp lý về khả năng thu nhập.
2.4.2 Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược Áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong quản lý chi tiêu công khắc phục được tình trạng tăng giảm ngân sách một cách tuỳ tiện bằng cách điều chỉnh đối với các chương trình hiện tại, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực và không có ưu tiên rõ ràng Khuôn khổ chi tiêu trung hạn yêu cầu các nhà hoạch định chính sách xem xét các ngành, chương trình và dự án để thiết lập các ưu tiên và phân bổ các nguồn lực, cách sắp xếp cơ cấu chi tiêu nên khi áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho phép xác định các khoản mục và mức độ của các khoản chi tiêu phù hợp với các nhu cầu nhằm đạt được các mục tiêu chính sách đã được thiết lập Chi tiêu khi thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn được xác định bằng các chiến lược ngành trung hạn Việc lập ngân sách dựa vào việc xác định các ưu tiên dựa trên yêu cầu chính trị mới nhất, lập ngân sách tách biệt vốn và chi tiêu hiện tại, khoanh vùng các chương trình và dự án được lựa chọn và phân bổ nguồn lực phản ánh các ưu tiên trong và giữa các ngành dựa trên các mục tiêu và chính sách đã được thông qua
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn giúp phân tích và cải thiện việc huy động, phân bổ nguồn lực, điều chỉnh chính sách ưu tiên và giải quyết mất cân đối giữa nguồn lực và chi tiêu công Nó xác định nhu cầu chi tiêu công cho đầu tư hàng năm và sáng kiến mới, liên kết kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với phân bổ ngân sách nhà nước Các cơ quan chi tiêu cần linh hoạt, không chỉ tuân thủ kiểm soát chi tiêu mà còn tham gia vào việc xây dựng chiến lược ngành và quản lý nguồn lực hiệu quả để đạt được mục tiêu ngành.
2.4.3 Kết quả hoạt động hiệu quả
Ngân sách cần được liên kết chặt chẽ với kết quả, và khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho phép chuyển đổi từ việc kiểm soát đầu vào sang sự linh hoạt trong việc kết hợp đầu vào để đạt được kết quả cụ thể Nó cũng giúp tập trung vào việc phân bổ nguồn lực dựa trên kết quả đạt được từ chương trình chi tiêu, đồng thời cung cấp nhiều tùy chọn đầu vào hơn Hơn nữa, khuôn khổ này tạo ra cơ chế rõ ràng để theo dõi hiệu suất của chính phủ đối với các kế hoạch đã phê duyệt, từ đó đảm bảo trách nhiệm trong việc lựa chọn và thực hiện chính sách tài khóa.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn với giới hạn nguồn lực ngành được xác định từ trên xuống giúp đưa ra các quyết định hoạt động hiệu quả Việc xác định giới hạn nguồn lực không chỉ gia tăng khả năng dự đoán các luồng nguồn lực mà còn nâng cao hiệu quả hoạt động, đồng thời cho phép quản lý linh hoạt hơn nguồn lực đã được xác định.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn giúp liên kết kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ và hoạt động với các mục tiêu cụ thể hơn, cho phép chính phủ tập trung vào việc cải thiện hiệu quả chi tiêu mà không phải lo lắng về mất cân bằng tài chính Chi tiêu công hiệu quả làm cho việc duy trì kỷ luật tài khoá trở nên dễ dàng hơn bằng cách giảm lãng phí thông qua hiệu quả phân bổ và kỹ thuật Chính phủ có thể xác định các chương trình chi tiêu không hiệu quả và cải thiện hiệu quả kỹ thuật bằng cách sử dụng ít nguồn lực hơn Khi cam kết kỷ luật tài khoá, nhu cầu chi tiêu mới có thể được đáp ứng thông qua việc phân bổ lại nguồn lực thay vì cấp thêm kinh phí Cuối cùng, kỷ luật tài khoá và hiệu quả chi tiêu tạo ra khoảng không gian tài chính, hỗ trợ cho chi tiêu hiệu quả vào cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực ưu tiên, cũng như ứng phó với các thách thức tài chính trong tương lai như già hoá dân số và thay đổi khí hậu.
Nghiên cứu thực nghiệm
Nghiên cứu của Le Houerou và Taliercio (2002) tại bốn quốc gia châu Phi từ năm 1985 đến 2000 cho thấy rằng việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đã mang lại một số cải thiện trong cân bằng tài khoá, nhưng không đáng kể ở Tanzania và Nam Phi, trong khi Ghana và Uganda không thấy sự cải thiện nào Về phân bổ nguồn lực, có bằng chứng cho thấy các quốc gia đã tái phân bổ nguồn lực cho các khoản chi tiêu xã hội liên quan đến chiến lược giảm nghèo Tuy nhiên, không có sự cải thiện trong khả năng dự đoán ngân sách thông qua chỉ số sai lệch ngân sách Kết luận cho thấy khuôn khổ chi tiêu trung hạn không thể cải thiện quản lý chi tiêu công ở những quốc gia mà các khía cạnh quan trọng khác của quản lý ngân sách vẫn còn yếu kém.
Filc và Scartascini (2010) đã tiến hành nghiên cứu tại Colombia, Peru và Argentina để đánh giá tác động của khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTFF) và khuôn khổ chi tiêu trung hạn theo kết quả (MTBF) đối với ngân sách Kết quả cho thấy, tại Colombia, sau 10 năm áp dụng MTFF và 3 năm MTBF, ngân sách trở nên dễ dự đoán hơn và kỷ luật tài chính được cải thiện, nhưng mâu thuẫn giữa chính quyền trung ương và địa phương đã hạn chế việc thực hiện khuôn khổ này Ở Peru, MTFF có ít tác động đến quy trình ngân sách, trong khi các kế hoạch ngành lại dựa vào dữ liệu lịch sử để phân bổ nguồn lực Tại Argentina, mặc dù đã áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn, nhưng không duy trì được kỷ luật ngân sách, dẫn đến việc tạm dừng thực hiện từ 2002 đến 2004 do khủng hoảng, và sau đó chỉ áp dụng ở cấp địa phương với sự kết nối kém với các chính sách ngành.
Kasek và Webber (2009) đã thực hiện một nghiên cứu đánh giá tổng thể về quá trình, kết quả và thách thức trong các nền kinh tế mới nổi thông qua các câu trả lời phỏng vấn từ nhân viên Ngân hàng Thế giới và đối tác quốc gia Nghiên cứu chỉ ra rằng Cộng hòa Slovak đã kết hợp hiệu quả giữa lập kế hoạch và lập ngân sách, dẫn đến cải thiện dự báo, độ tin cậy ngân sách, kỷ luật tài chính, hiệu suất tài chính tổng thể và chi phí vay Trong khi đó, ở các quốc gia khác, khuôn khổ chi tiêu trung hạn vẫn đang được phát triển, tập trung vào việc cải thiện lập kế hoạch chiến lược và liên kết chặt chẽ với ngân sách hàng năm.
Nghiên cứu của Oyugi (2008) về Botswana, Kenya, Namibia, Tanzania và Zambia chỉ ra rằng Namibia và Tanzania đã áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn, giúp liên kết hiệu quả giữa lập ngân sách và phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược Khuôn khổ này đã đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình tại Namibia Tuy nhiên, tại Botswana, sự lệch lạc lớn trong ngân sách đã ảnh hưởng tiêu cực đến kỷ luật tài khoá.
Namibia; ngân sách hàng năm ở Tanzania là không thực tế; tái phân bổ ngân sách tỏ ra khó khăn ở Kenya
F Grigoli (2012) và các cộng sự đã nghiên cứu tại 181 nước trong giai đoạn
Từ năm 1990 đến 2008, nghiên cứu cho thấy khuôn khổ trung hạn (MTFF, MTBF, MTPF) có tác động tích cực đến hiệu quả tài khoá, với việc áp dụng các giai đoạn cao hơn cải thiện rõ rệt kỷ luật tài khoá Cụ thể, MTBF và MTPF giúp giảm biến động chi tiêu y tế, phản ánh sự phân bổ nguồn lực theo ưu tiên chiến lược Đặc biệt, MTPF mới mang lại hiệu quả rõ rệt trong chi tiêu y tế.