1 MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài: Quản lý dân cư lĩnh vực trọng yếu hành mà quốc gia, dù chế độ trị với trình độ phát triển quan tâm Một Chính phủ hoạt động hiệu không nắm cập nhật thường xuyên thông tin, liệu dân cư có từ hoạt động quản lý hộ tịch Hộ tịch vấn đề trung tâm hoạt động quản lý nhà nước dân cư Những kiện hộ tịch vấn đề nóng, va đập, cọ xát hàng ngày hàng giờ, gắn liền với đời sống người dân Từ thời phong kiến nay, quản lý hộ tịch coi trọng công cụ nhà nước để bảo vệ quyền nhân thân hoạch định sách kinh tế - xã hội Quản lý hộ tịch liệu cần có tốn hoạch định sách phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phịng; mặt khác, hoạt động thể tập trung, sinh động mối quan hệ Nhà nước công dân Để quản lý dân cư, quốc gia có phương thức quản lý khác hướng đến mục đích quản lý cách đầy đủ, kịp thời, xác liệu đặc điểm nhân thân công dân Ở Việt Nam, quản lý hộ tịch xác định khâu trung tâm toàn hoạt động quản lý dân cư Với giá trị tiềm tàng vậy, công tác quản lý hộ tịch khẳng định vai trị vơ quan trọng tiến trình phát triển xã hội Thơng qua nhiều văn pháp lý khác nhau, Nhà nước thực việc quản lý hộ tịch giai đoạn với phương pháp cách thức khác từ Nghị định 04/CP ban hành ngày 16/01/1961 đến Nghị định 83/NĐ-CP Chính phủ ban hành ngày 10/10/1998, thể rõ quan điểm, mục đích quy định cụ thể Nhà nước ta đăng ký quản lý hộ tịch Tuy nhiên, hạn chế trình nhận thức thời điểm, Nhà nước mà trực tiếp Chính phủ chưa bao quát hết dự liệu tất vấn đề nảy sinh thực tiễn quản lý hộ tịch xu hướng vận động vấn đề hộ tịch Nhiều kiện hộ tịch phức tạp phát sinh sở không giải pháp luật chưa quy định Những quy định pháp luật chưa bám sát thực tiễn hoàn toàn, bộc lộ nhiều “kẽ hở”, quy định đơn giản, sơ sài, không thống nhất, gây phiền hà cho người dân khó khăn cho cán bộ, công chức thừa hành áp dụng pháp luật Khắc phục khuyết điểm, hạn chế trên, với tinh thần hướng mạnh sở, Chính phủ ban hành Nghị định 158/NĐ-CP ngày 27/12/2005 đăng ký quản lý hộ tịch Nghị định 158/NĐ-CP tạo bước chuyển mạnh mẽ tiến trình cải cách hành quốc gia, thể đổi tư quản lý Nhà nước quản lý dân cư Nhà nước đưa nhiều quy định tạo thuận tiện cho người dân thực quyền nghĩa vụ mình, phân cấp mạnh mẽ cho sở, đơn giản hố, cơng khai hố thủ tục, rút ngắn thời hạn giải quyết, quy định văn hố cơng vụ cơng chức giải thủ tục cho dân, bổ sung nhiều “chất liệu” thực tế quy định Nghị định Mặc dù vậy, trình vận dụng triển khai thực hiện, Nghị định bộc lộ nhiều hạn chế cố hữu, gây nhiều khó khăn cho cán bộ, công chức người dân Nghị định 158/2005/NĐ-CP chưa khắc phục rắc rối thủ tục; dù quy định chi tiết Nghị định thiếu quy định cụ thể, rõ ràng kiện hộ tịch Chính phủ có gắng tối giản giấy tờ, thủ tục điều khơng có nghĩa quy định đơn giản, thiếu chặt chẽ Nhiều thuật ngữ pháp lý sử dụng khơng xác cách hành văn thiếu mạch lạc; số quy định thực gây khó khăn cho người thực hiện, khơng phù hợp với thực tế Nhìn vào thực trạng quản lý hộ tịch Việt Nam đặt so sánh với quốc gia khu vực, không lo ngại trước bất cập thực tiễn quản lý hộ tịch nhận thức hành động, hành lang pháp lý lực, trình độ quản lý Mặc dù hoạt động quản lý hộ tịch có trình phát triển kỷ có vận động tích cực năm gần việc quản lý “đầy đủ, xác, kịp thời” thông tin hộ tịch mục tiêu đầy khó khăn đặt quan quản lý Nhà nước Với thực trạng địi hỏi tình hình mới, để luận giải vấn đề lý luận thực tiễn hộ tịch, tác giả mạnh dạn lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước hộ tịch Nghệ An” làm luận văn cao học chun ngành quản lý hành cơng Tình hình nghiên cứu: Đề tài hộ tịch pháp luật hộ tịch từ lâu thu hút quan tâm, ý nhiều nhà khoa học, người làm công tác lý luận nghiên cứu nhiều khía cạnh, góc độ khác Cho đến nay, có nhiều cơng trình khoa học nghiên cứu hộ tịch cá nhân, tập thể công bố Cụ thể là: - Nguyễn Lan Hương, Nguyễn Hữu Lạc: Tập giảng Quản lý nhà nước trật tự xã hội, Khoa Luật Đại học Cần Thơ, 2007; - Ths Phạm Trọng Cường: Từ quản lý đinh đến quản lý hộ tịch, Nxb Tư Pháp, Hà Nội, 2007; - Ths Phạm Trọng Cường: Về quản lý hộ tịch, NXB Chính trị quốc gia, 2004; - Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Bảo vệ quyền trẻ em pháp luật quốc tịch đăng ký hộ tịch Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000; - Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Chuyên đề thông tin khoa học pháp lý hộ tịch, Hà Nội, 1995; - Nguyễn Thị Hồng Liên: Quản lý hộ tịch thành phố Hồ Chí Minh, luận văn thạc sĩ luật học, 1996; - Lê Thị Hoàng Yến: Đăng ký hộ tịch thực tiễn hướng hoàn thiện, Luận văn thạc sĩ luật học, 2002; - Tổng cục Thống kê: Một số kết dự án cải tiến đăng ký hộ tịch thống kê dân số, NXB Thống kê, 1989 Ngồi cịn nhiều nghiên cứu đăng tạp chí khoa học, đề tài nghiệm thu vấn đề hộ tịch đăng ký hộ tịch Các cơng trình khoa học kể sâu nghiên cứu khái niệm, lịch sử quản lý hộ tịch, kiện, phương thức quản lý đăng ký hộ tịch Tuy nhiên, chưa có cơng trình nghiên cứu chun sâu đề cập đến việc nâng cao hiệu quản lý nhà nước hộ tịch, đặc biệt nghiên cứu địa bàn cụ thể Mục đích nhiệm vụ luận văn - Mục đích nghiên cứu: Luận văn làm rõ vấn đề lý luận hộ tịch quản lý nhà nước hộ tịch đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quản lý nhà nước hộ tịch địa bàn tỉnh Nghệ An nói riêng phạm vi nước nói chung đồng thời tham mưu, góp ý cho quan nhà nước có thẩm quyền tiếp tục bổ sung, sửa đổi hoàn thiện văn pháp luật hộ tịch hành - Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt mục đích nghiên cứu nêu trên, luận văn có nhiệm vụ cụ thể sau: + Tìm hiểu sở lý luận pháp lý hộ tịch; + Phân tích thực trạng quản lý đăng ký hộ tịch thời gian qua Nghệ An; + Đánh giá thực trạng để làm rõ ưu điểm hạn chế hoạt động quản lý nhà nước hộ tịch Nghệ An; + Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu công tác quản lý nhà nước hộ tịch Nghệ An nói riêng nước nói chung Đối tượng phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu: + Các quy định pháp luật nhà nước hộ tịch văn UBND tỉnh Nghệ An quản lý hộ tịch + Thực tiễn hoạt động quản lý đăng ký hộ tịch Nghệ An - Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động quản lý đăng ký hộ tịch tỉnh Nghệ An suốt chiều dài lịch sử từ thời kỳ phong kiến Việt Nam đến (không nghiên cứu đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngồi) Đóng góp luận văn: Luận văn góp phần: - Bổ sung, hồn thiện hệ thống văn quy phạm pháp luật Nhà nước quyền địa phương Nghệ An - Tìm hiểu nghiên cứu thực tiễn quản lý hộ tịch Nghệ An để đề xuất, kiến nghị phương hướng xử lý tình hộ tịch phức tạp thực tế - Luận giải vấn đề lý luận thực tiễn để góp phần chuẩn hố hệ thống khái niệm hộ tịch; pháp điển hoá văn pháp luật hành thành Luật hộ tịch - Là cơng trình có gắn kết phân tích lý luận với tổng kết thực tiễn địa phương, luận văn dùng làm tài liệu tham khảo việc hoạch định chủ trương, sách quản lý hộ tịch tỉnh Nghệ An năm tới nguồn tư liệu tham khảo cho người nghiên cứu đề tài liên quan đến hộ tịch Phương pháp luận phương pháp nghiên cứu: Dựa sở phương pháp vật biện chứng vật lịch sử chủ nghĩa Mác - Lênin, luận văn sử dụng tổng hợp phương pháp nghiên cứu cụ thể, đặc biệt trọng: phương pháp hệ thống, lơ gíc lịch sử, phân tích - tổng hợp, phương pháp so sánh, điều tra xã hội học, vấn… Kết cấu luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm thành chương, tiết Chương CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HỘ TỊCH VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH 1.1 KHÁI NIỆM HỘ TỊCH 1.1.1 Về khía cạnh ngơn ngữ Hộ tịch từ ngoại lai du nhập vào ngơn ngữ Tiếng Việt khó xác định thời điểm xuất Theo “Đại Nam Quốc âm tự vị”, từ điển tác giả Huỳnh Tịnh Paulus biên soạn từ năm 1895 với phương pháp “tham dụng chữ Nho lấy 24 chữ phương Tây làm chữ bộ” chữ “Hộ” chưa có từ “hộ tịch” [6, tr 425] Xét từ góc độ ngôn ngữ học, “hộ tịch” từ ghép gốc Hán phụ, ghép hai thành tố có nghĩa độc lập, “tịch” thành tố Xét mặt từ loại danh từ thuộc nhóm danh từ chủ khái niệm trừu tượng [3, tr.211] Nếu tìm hiểu riêng thành tố thấy, từ điển tiếng Việt thống cách hiểu từ đơn Theo đó, Từ “hộ” sử dụng danh từ có nhiều nghĩa khác nhau, có nghĩa trực tiếp “dân cư” “nhà ở”, hiểu rộng “đơn vị để quản lý dân số, gồm người ăn với nhau” Tương tự từ “tịch” có nghĩa “sổ sách” “sổ sách đăng ký quan hệ lệ thuộc” Tuy nhiên, việc tổ hợp hai từ đơn thành danh từ “hộ tịch” trường hợp đặc biệt mặt ngơn ngữ sử dụng với thuộc tính kết hợp hạn chế (hạn chế việc sử dụng khả tổ hợp từ ngữ) [61, tr.9] Chính tính chất đặc biệt khảo cứu qua từ điển tiếng Việt có nhiều cách giải nghĩa từ hộ tịch khác Các Từ điển Hán-Việt nhiều tác giả khác (Đào Duy Anh, Nguyễn Văn Khơn, Hồng Thúc Trâm, Nguyễn Lân, Bửu Kế) có tương đồng khía cạnh khác biệt cách giải nghĩa từ “hộ tịch” Dưới số cách giải nghĩa: “Hộ tịch: Quyển sổ Chính phủ biến chép số người, chức nghiệp tịch quán người”[1, tr.384] “Hộ tịch: Sổ biên dân số có ghi rõ họ tên, quê quán chức nghiệp người” [21, tr.404] “Hộ tịch: Sổ sách ghi chép, họ, nghề nghiệp dân cư ngụ xã phường” [51, tr.296] “Hộ tịch: Quyển sổ ghi chép tên tuổi, quê quán, nghề nghiệp người địa phương” [25, tr.321] Bên cạnh cách giải nghĩa Từ điển Hán Việt nói trên, số từ điển lại giải nghĩa từ “hộ tịch” khía cạnh khác hẳn Dưới số ví dụ: “Hộ tịch: Sổ quan dân đăng ký cư dân địa phương theo hộ” [64, tr.442] “Hộ tịch: kiện đời sống người thuộc quản lý pháp luật” [73, tr.835] “Hộ tịch: quyền cư trú, quyền cơng nhận người nơi thường xuyên, người thường trú thuộc hộ, quyền cấp cho hộ để xuất trình cần”[8, tr.385] Như vậy, nghĩa từ “hộ tịch” xét góc độ ngơn ngữ cịn nhiều cách hiểu khác nhau, chí có từ điển giải nghĩa thể nhầm lẫn hai khái niệm hộ tịch hộ Điều này, phản ánh thực tế nhầm lẫn hai khái niệm “hộ tịch” “hộ khẩu” nhận thức xã hội phổ biến 1.1.2 Về khía cạnh pháp lý Xét từ khía cạnh khái niệm pháp lý, khái niệm “hộ tịch” trường hợp đặc biệt hệ thống khái niệm pháp lý tiếng Việt Bản thân khái niệm hồn tồn khơng dễ định nghĩa, điều có nghĩa việc sử dụng khơng thuận tiện theo nguyên tắc sử dụng ngôn ngữ xây dựng văn quy phạm pháp luật Trên thực tế có thảo luận giới chun mơn việc thay khái niệm khái niệm khác thông dụng hơn, dễ hiểu Mặc dù vậy, khái niệm hộ tịch chứa đựng yếu tố truyền thống, lịch sử khái niệm có tính chất phổ thơng, ăn sâu nhận thức nhân dân nên giải pháp tìm khái niệm Việt hố thay khơng lựa chọn, thay vào đó, nhà xây dựng pháp luật dung hoà giải pháp mà Luật ban hành văn quy phạm pháp luật cho phép sử dụng khái niệm với tư cách thuật ngữ chuyên môn định nghĩa văn Tuy nhiên, xây dựng định nghĩa hộ tịch định nghĩa chấp nhận tiếp thu, phản ánh khía cạnh truyền thống, đồng thời tiệm cận với quan điểm, xu hướng khoa học pháp lý đại 1.1.2.1 Quan niệm số học giả miền nam Việt Nam thời kỳ trước năm 1975 Ở miền Nam Việt Nam, khái niệm “hộ tịch” lần định nghĩa giáo trình giảng dạy Đại học Luật khoa Sài Gịn chế độ Việt Nam cộng hồ, lên quan điểm số tác giả sau: Tác giả Phan Văn Thiết coi người trình bày quan niệm “hộ tịch” tài liệu chuyên khảo xuất năm 1958 sau: “Hộ tịch gọi nhân - cách sinh hợp pháp công dân gia đình xã hội Hộ tịch vào ba tượng quan trọng người: sinh, giá thú tử” [52, tr.7] Các tác giả Vũ Văn Mẫn Lê Đình Chân lại trình bày định nghĩa khác khái niệm “hộ tịch”: “Hộ tịch sổ biên chép việc liên hệ đến người nhà Hộ tịch gồm ba sổ để ghi chép khai giá thú, khai sinh khai tử”[33, tr.111] Tác giả Trần Thúc Linh, người dày công biên soạn “Danh từ pháp luật lược giả” vốn đánh giá từ điển chuyên ngành pháp lý biên soạn cách kỹ lưỡng, tồn diện khơng đưa định nghĩa khái niệm “hộ tịch” mà đưa khái niệm “chứng thư hộ tịch” Tuy nhiên khái niệm “chứng thư hộ tịch” Trần Thúc Linh hàm chứa khái niệm “hộ tịch” “Chứng thư hộ tịch giấy tờ công chứng dùng để chứng minh cách xác thân trạng người ta ngày tháng sanh, tử, giá thú, họ tên, trai gái, thức hay tư sanh, tư cách vợ chồng tóm lại tình trạng xã hội người từ lúc sinh đến chết Các sổ sách hộ tịch ghi lại việc sanh, tử, giá thú việc thay đổi thân trạng người ta (nhìn nhân ngoại hơn, thức hoá tư sinh, khước từ phụ hệ, ly thân)”[27, tr.42] Nhìn cách tổng qt, thấy học giả miền Nam thời kỳ trước năm 1975 đưa cách định nghĩa khác khái niệm hộ tịch cách định nghĩa dấu hiệu đặc trưng hộ tịch: - Hộ tịch việc ghi chép quan hệ gia đình người; - Các quan hệ gia đình thuộc phạm vi quan tâm hộ tịch phải quan hệ phát sinh sở ba kiện quan trọng đời người là: kiện sinh, hôn nhân tử - Chứng thư hộ tịch loại giấy tờ pháp lý có giá trị chứng minh xác đặc điểm nhân thân cá nhân 1.1.2.2 Quan niệm khoa học pháp lý nước ngồi hộ tịch Từ góc độ so sánh luật, qua tham khảo số tài liệu pháp lý nước ngồi, thấy khoa học pháp lý số nước có khái niệm tương đương với khái niệm hộ tịch tiếng Việt, thuật ngữ “Civil registration” tiếng Anh, “registre datatcivil” (tiếng Pháp), “das personenstandsregister” (tiếng Đức) Về mặt ngôn ngữ, ba khái niệm ba ngơn ngữ nói chuyển nghĩa sang tiếng Việt “đăng ký tình trạng dân cá nhân” Trong khoa học pháp lý nước theo truyền thống luật thành văn Continental (hệ thống luật lục địa) mà đại diện tiêu biểu Pháp Đức khái niệm gắn liền với khái niệm “thân trạng” hiểu “căn cước, tình trạng dân cá nhân” Từ phân tích trên, thấy mặt ngôn ngữ học, từ “hộ tịch” sử dụng văn pháp luật nước ta với khái niệm nước ngồi nói có tương đồng Xét từ khía cạnh pháp lý, khái niệm hộ tịch với tính cách thuật ngữ pháp lý định nghĩa số tài liệu nước sau: Trong tiếng Anh, khái niệm “Civil Registration” hiểu “Việc đăng ký hạn kiện sinh, tử, kết với quyền thời hạn quy định”[77, tr.69] Trong tiếng Đức, khái niệm “das personenstandsregister” hiểu là: “việc đăng ký cơng tình trạng dân cá nhân thực quan hộ tịch” [79, tr.1340] 10 Trong Bộ luật dân Cộng hoà Pháp, chế định “hộ tịch” chế định quan trọng Tuy nhiên, Luật Dân Pháp không đưa khái niệm hộ tịch mà đưa khái niệm “chứng thư hộ tịch” Khái niệm “Civil registration” Liên hợp quốc định nghĩa tài liệu “Principles and recommendation for a vital Statistics System”xuất năm 2002 sau: “Đăng ký hộ tịch việc ghi nhớ liên tục, thường xuyên, bắt buộc toàn kiện đặc điểm tồn tình trạng dân cá nhân liên quan đến dân số quy định sắc lệnh, luật điều lệ phù hợp với yêu cầu pháp luật quốc gia”[77, tr.52] 1.1.2.3 Khái niệm “hộ tịch” “đăng ký hộ tịch” nước ta Theo điều 1, Nghị định 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 (Nghị định thay cho NĐ số 83 ngày 10/10/1998) quy định: “Hộ tịch kiện xác định tình trạng nhân thân người từ sinh đến chết” Đi kèm với khái niệm “hộ tịch” nêu đây, Nghị định số 158 nêu khái niệm “đăng ký hộ tịch” Theo quan niệm truyền thống: Đăng ký hộ tịch việc ghi chép vào sổ kiện việc hộ tịch hộ lại nhằm quản lý việc biến động tự nhiên, biến động xã hội kiện đó, sở xác định nghĩa vụ Nhà nước đóng thuế, nghĩa vụ nô dịch, quân dịch Theo quan niệm tại: Đăng ký hộ tịch việc quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận kiện sinh, tử, kết hôn, ly hôn, giám hộ, nuôi nuôi, thay đổi họ, tên, quốc tịch, xác định dân tộc, cải hộ tịch kiện khác theo quy định pháp luật hộ tịch Khái niệm mở rộng phạm vi đăng ký Điều Nghị định 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 Chính phủ đăng ký quản lý hộ tịch Khái niệm đăng ký hộ tịch định nghĩa sau: Đăng ký hộ tịch: việc quan nhà nước có thẩm quyền: Xác nhận kiện: sinh; kết hôn; tử; nuôi nuôi; giám hộ; nhận cha mẹ, con; thay đổi, cải chính, bổ sung, điều chỉnh hộ tịch; xác định lại giới tính; xác định lại dân tộc;