GIỚI THIỆU
Bối cảnh chính sách
Việt Nam hiện đang đối mặt với tình trạng cơ sở hạ tầng (CSHT) kém phát triển, xếp hạng 110/148 quốc gia theo báo cáo Cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế thế giới giai đoạn 2013-2014 Cụ thể, hệ thống cảng biển đứng thứ 98, giao thông đường bộ thứ 102 và cung cấp điện thứ 95 Để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) cho biết Việt Nam cần tăng cường đầu tư cho CSHT, với tổng vốn đầu tư giai đoạn 2000-2010 khoảng 9-10% GDP Từ 2010-2020, mỗi năm cần từ 16-17 tỷ USD cho phát triển CSHT, nhưng ngân sách chỉ đáp ứng 50-60% nhu cầu Việc huy động vốn từ đầu tư tư nhân trong nước trở nên cấp thiết nhằm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước và bù đắp cho sự thiếu hụt vốn đầu tư trong thời gian tới.
Bảng 1-1: Nguồn vốn đầu tư cho CSHT giai đoạn 2000-2010
Chính phủ Việt Nam khuyến khích huy động nguồn vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) thông qua nhiều hình thức, bao gồm tư nhân hóa và thu hút đầu tư nước ngoài, đặc biệt chú trọng đến mô hình hợp tác công-tư (PPP) cho các dự án lớn như cảng hàng không, cảng biển, sân bay mới và đường cao tốc Theo thống kê từ Ngân hàng Thế giới, tổng vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào bốn ngành chính của CSHT Việt Nam là trên 11 tỷ USD, trong đó ngành năng lượng chiếm 70% Tuy nhiên, lĩnh vực giao thông chỉ thu hút hơn 1,2 tỷ USD, cho thấy sự thiếu hụt nghiêm trọng trong đầu tư cho hạ tầng giao thông hiện nay.
Bảng 1-2: Đầu tư của tư nhân vào 4 ngành CSHT giai đoạn 1990 – 2012 (triệu USD)
Việc kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP để phát triển cơ sở hạ tầng đã bắt đầu từ những năm 1990, với Nghị định số 108/2009/NĐ-CP quy định về các hình thức hợp đồng như BOT, BTO và BT Mặc dù đã thu hút nhiều nhà đầu tư, hiện tại chỉ có khoảng 300 dự án được triển khai Theo Quyết định số 2310/QĐ-BGTVT ngày 21/9/2012, Bộ GTVT đã công bố 15 dự án mở rộng quốc lộ 1A theo hợp đồng BOT với tổng mức đầu tư 25.220 tỷ đồng Các địa phương, đặc biệt là TPHCM, cũng tích cực kêu gọi đầu tư vào cơ sở hạ tầng, với 42 dự án và tổng vốn đầu tư vượt mức đáng kể.
Chính phủ đã thí điểm hình thức đầu tư PPP thông qua Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, có hiệu lực từ ngày 15/1/2011 Sau ba năm thực hiện, chính sách này nhận được sự ủng hộ từ nhiều tổ chức tài trợ như Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) và Ngân hàng Thế giới (NHTG) Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có dự án nào được triển khai theo chính sách PPP này.
Sự tồn tại đồng thời của Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã dẫn đến sự nhầm lẫn giữa mô hình Đối tác công tư (PPP) và các hợp đồng BOT, BTO, BT Các nhà làm chính sách và nhà đầu tư tại Việt Nam đã quen thuộc với chính sách thu hút đầu tư BOT, BTO, BT, do đó sự ra đời của khung pháp lý cho PPP đã gây ra lo ngại cho các nhà đầu tư Kết quả là, việc thu hút nhà đầu tư cho các dự án PPP đang trở thành một thách thức lớn tại Việt Nam.
Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là xác định các rào cản trong quá trình thực hiện các dự án PPP nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Đề tài cũng sẽ đánh giá dự thảo Nghị định mới về PPP, nhằm thống nhất hai Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, từ đó giải quyết những rào cản này và hoàn thiện khung pháp lý cho PPP.
Câu hỏi nghiên cứu
(1) Đâu là những rào cản cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP trong thời gian qua?
Việc ban hành nghị định PPP mới dựa trên sự thống nhất của nghị định 108/2009/NĐ-CP và quyết định 71/2010/QĐ-TTg có khả năng giải quyết những vấn đề tồn tại trong lĩnh vực hợp tác công tư hiện nay.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu tập trung vào các rào cản trong việc thu hút đầu tư theo hình thức PPP nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Những vấn đề này ảnh hưởng đáng kể đến khả năng thu hút nguồn vốn đầu tư và sự phát triển bền vững của hạ tầng quốc gia Việc nhận diện và giải quyết các trở ngại này là cần thiết để nâng cao hiệu quả của các dự án PPP và thúc đẩy sự phát triển kinh tế.
Phạm vi nghiên cứu bao gồm các Nghị định, Quyết định, dự thảo Nghị định mới và các dự án đã và sẽ được triển khai theo hình thức hợp tác công tư (PPP) trên lãnh thổ Việt Nam.
Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu này áp dụng phương pháp phân tích định tính và nghiên cứu tình huống để xác định các rào cản đối với các dự án đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP tại Việt Nam Đồng thời, nghiên cứu cũng đánh giá sự hoàn thiện của dự thảo Nghị định mới về PPP Qua phân tích tình huống, nghiên cứu chỉ ra những rào cản thực tế mà các dự án đã gặp phải, cùng với các bài học kinh nghiệm giúp khắc phục hiệu quả những vướng mắc này.
Bố cục luận văn
Kết cấu của nghiên cứu này gồm năm chương chính:
- Chương 1 thực hiện trình bày tổng quan về bối cảnh nghiên cứu, phạm vi và mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu
- Chương 2 trình bày một số khái niệm, vai trò, rào cản đầu tư CSHT theo hình thức PPP
Chương 3 khám phá quá trình phát triển các dự án hợp tác công tư (PPP) tại Việt Nam, đồng thời phân tích những khó khăn và thách thức mà các dự án này đã và đang gặp phải trong quá trình triển khai.
Chương 4 tập trung vào việc đánh giá hiệu quả của các biện pháp khắc phục những trục trặc hiện tại trong Nghị định mới, nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân cho cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công tư (PPP) Việc cải thiện các quy định và chính sách sẽ góp phần tăng cường sự hấp dẫn của các dự án PPP, từ đó tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển kinh tế bền vững.
- Chương 5 đưa ra kết luận và đề xuất một số khuyến nghị chính sách từ kết quả nghiên cứu đạt được cũng như những hạn chế của luận văn.
TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ
Một số khái niệm về PPP
PPP, hay hợp tác công-tư, là mô hình cho phép khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dịch vụ và công trình công cộng Trong mô hình này, nhà nước đưa ra yêu cầu về cung cấp dịch vụ công, trong khi khu vực tư nhân đảm nhận thiết kế, tài trợ, sở hữu và vận hành các phương tiện để đáp ứng những yêu cầu đó Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy và hướng dẫn các hoạt động PPP.
Theo nghiên cứu năm 2008, hợp tác công tư (PPP) là thỏa thuận giữa chính phủ và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ nhằm đạt được mục tiêu của chính phủ cũng như lợi nhuận của mình Sự thành công của thỏa thuận này phụ thuộc vào việc chuyển giao rủi ro cho đối tác tư nhân.
Theo NHTG (2003), PPP có ý nghĩa rộng lớn, liên quan đến việc chia sẻ rủi ro, trách nhiệm và khen thưởng trong các dự án mang lại lợi ích cho người nộp thuế Hình thức PPP có thể thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện cho sự phát triển và cải thiện trong các lĩnh vực năng lượng, nước, giao thông, viễn thông và công nghệ thông tin thông qua sự tham gia của khu vực tư nhân và nhà nước.
Các hình thức hợp tác giữa khu vực công và tư thường được quy định bởi các mô hình hợp đồng khác nhau, trong đó các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP bao gồm Nhượng quyền khai thác, Thiết kế – Xây dựng – Tài trợ – Vận hành (DBFO), BOT, BTO và Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO) Việc thực hiện các hợp đồng này phụ thuộc vào mức độ tham gia và chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân Mô hình hợp đồng trong các dự án PPP giữa nhà nước và tư nhân được thể hiện qua hợp đồng ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và doanh nghiệp thực hiện dự án.
Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT
Nhiều quan điểm khác nhau đã được đưa ra về vai trò của Hợp tác công tư (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) ở các quốc gia Các nghiên cứu và kinh nghiệm từ nhiều quốc gia cho thấy, PPP không chỉ mang lại một số lợi ích đáng kể mà còn đối mặt với không ít thách thức trong quá trình thực hiện.
2.1.1 Những lợi ích của PPP
Theo ADB (2008) và nhiều nhà nghiên cứu khác, PPP được xem là hình thức hiệu quả trong việc thu hút vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng Một số lợi ích của PPP bao gồm khả năng tiếp cận nguồn vốn tư nhân, gia tăng giá trị đồng tiền, đảm bảo tiến độ hoàn thành dự án và nâng cao chất lượng dịch vụ Các nghiên cứu của Hensher và Brewer cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của PPP trong việc cải thiện hiệu quả đầu tư.
Theo Raisbeck (2009), mô hình Đối tác Công Tư (PPP) có khả năng cải thiện nền kinh tế quốc gia Jamali (2005) và Lewis cùng Grimsey (2004) chỉ ra rằng sự phổ biến của PPP xuất phát từ nhu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ, ổn định chi phí cung cấp, giảm áp lực ngân sách và tăng cường hiệu quả trong khu vực công mà không cần tư nhân hóa.
Nghiên cứu của Miller (2000) chỉ ra rằng phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) chỉ dựa vào khu vực công sẽ khó bền vững trong dài hạn do các vấn đề như quyết định chậm trễ, tổ chức kém, và thiếu cạnh tranh, dẫn đến thất bại của chính phủ Ngược lại, sự phụ thuộc vào khu vực tư cũng gây ra bất bình đẳng trong phân phối dịch vụ, được gọi là thất bại thị trường Để khắc phục cả hai loại thất bại này, mô hình hợp tác công tư (PPP) có thể kết hợp ưu điểm của cả khu vực công và tư, tạo ra một giải pháp khả thi cho phát triển CSHT bền vững.
Theo Ủy ban Châu Âu (2003), chất lượng các dự án PPP thường tốt hơn so với hình thức truyền thống nhờ vào các quy định rõ ràng về chất lượng dịch vụ và ứng dụng công nghệ mới Nghiên cứu của Colverson và Perera (2012) chỉ ra rằng nhà nước có lợi thế trong việc ban hành chính sách và quản trị, trong khi khu vực tư nhân nổi bật về thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý Việc áp dụng PPP giúp giảm áp lực ngân sách cho cải thiện cơ sở hạ tầng và dịch vụ công, đồng thời khai thác nguồn tài chính từ khu vực tư nhân, đảm bảo sử dụng hiệu quả vốn (Lewis và Grimsey, 2004) Tuy nhiên, điều quan trọng là PPP cần nâng cao hiệu quả dự án hơn là chỉ giảm áp lực ngân sách, vì nó có thể hạn chế sự lựa chọn của các nhà ra quyết định trong tương lai (McQuaid và Scherrer, 2008).
Theo đánh giá của Ủy ban Châu Âu (2003), mô hình đối tác công tư (PPP) không chỉ giúp phân bổ và quản lý rủi ro một cách hiệu quả mà còn mang lại nhiều lợi ích khác như tiết kiệm chi phí, rút ngắn thời gian thực hiện dự án và giảm thiểu tình trạng tham nhũng.
2.1.2 Những thách thức của PPP
Nghiên cứu của Colverson và Perera (2012) chỉ ra rằng hình thức PPP làm giảm tính cạnh tranh do các tiêu chuẩn cao hơn so với đầu tư công thông thường, như yêu cầu về tài chính và kinh nghiệm Điều này dẫn đến chi phí đấu thầu và chuẩn bị dự án tăng cao, trong khi thời hạn hợp đồng kéo dài, khiến cho việc tìm kiếm nhà đầu tư tư nhân đáp ứng các tiêu chuẩn này trở nên khó khăn Kết quả là, nhà nước chỉ có thể lựa chọn một số ít đối tác tư nhân, dẫn đến tình trạng độc quyền trong tay những nhà đầu tư đủ điều kiện.
Việc áp dụng hình thức PPP (Đối tác công tư) có thể dẫn đến lãng phí so với mô hình đầu tư truyền thống do chi phí đấu thầu, đàm phán hợp đồng và tư vấn pháp lý cao, cùng với lãi suất vay của khu vực tư nhân cũng cao hơn Điều này khiến người sử dụng dịch vụ phải chịu mức phí cao hơn so với mô hình đầu tư công thông thường Theo đánh giá của Bộ Nội vụ (1999), hình thức PPP còn gây ra mâu thuẫn và tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân do tính chất dài hạn và phức tạp của nó Hơn nữa, việc để tư nhân thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng có thể làm giảm khả năng kiểm soát của nhà nước đối với sự phát triển kinh tế-xã hội của dự án.
Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP
Trong khuôn khổ pháp lý của Quỹ hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng công-tư (PPIAF), để khai thác tiềm năng từ khu vực công và tư, cũng như đảm bảo sự phát triển bền vững cho các dự án PPP, các Chính phủ cần thực hiện các biện pháp phù hợp.
Xây dựng một chính sách PPP rõ ràng;
Thiết lập một đơn vị chuyên trách về PPP;
Áp dụng qui trình rõ ràng và xác định trách nhiệm cho việc thực hiện và phát triển PPP;
Thiết lập cơ chế đánh giá khuôn khổ PPP;
Việc thiết lập các nguyên tắc pháp lý cho khuôn khổ hợp tác công tư (PPP) thông qua đạo luật PPP là rất quan trọng Điều này yêu cầu nỗ lực từ các cơ quan Chính phủ trong việc hoạch định chính sách và quản lý, đồng thời cung cấp dịch vụ một cách rõ ràng, công khai và minh bạch Những yếu tố này sẽ góp phần thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư cơ sở hạ tầng.
Tổng quan các nghiên cứu về PPP
2.3.1 Các nghiên cứu ngoài nước
Theo tổ chức Liên Hợp Quốc (2008), các dự án PPP thường có thời gian dài và chịu nhiều rủi ro, do đó, để thu hút vốn từ khu vực tư nhân, nhà nước cần cam kết chia sẻ lợi ích, chi phí và rủi ro Estache và de Rus (2000) nhấn mạnh rằng trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, khung pháp lý minh bạch là rất quan trọng vì vốn đầu tư lớn từ các nhà đầu tư nước ngoài và thời gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) có thể dẫn đến nguy cơ tranh chấp hợp đồng Các nhà hoạch định chính sách cần nhận thức rõ mong đợi của nhà đầu tư cùng với các rào cản và thách thức của mô hình PPP (Hwang và Chen, 2004).
Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong phát triển và quản lý các dự án PPP, vì một cơ chế không phù hợp hoặc năng lực kém sẽ dẫn đến thất bại Chính phủ cần tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư bằng cách xây dựng môi trường đầu tư hấp dẫn, nơi sự hài lòng của họ phụ thuộc vào môi trường dự án Để đạt được điều này, cần có điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định Nghiên cứu của Qiao và các tác giả (2001) nhấn mạnh rằng khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là yếu tố quyết định cho sự thành công của PPP, giúp gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân và đảm bảo hiệu quả dự án Ngoài ra, Chính phủ nên thành lập cơ quan trung tâm để hòa giải xung đột và làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài và chính quyền (Khulumane, 2008) Việc tham gia tích cực trong suốt vòng đời dự án cũng là điều cần thiết để đáp ứng các mục tiêu của Chính phủ (Gildenhuys và Knipe, 2000).
Nghiên cứu của Jongyearn Lee từ PIMAC cho thấy kinh nghiệm của Hàn Quốc trong huy động và sử dụng vốn cho các dự án PPP phụ thuộc vào sự hỗ trợ của chính phủ Chính phủ Hàn Quốc đã triển khai nhiều chính sách tài chính và chia sẻ rủi ro, bao gồm cơ chế thuế, thu hồi đất, trợ giá xây dựng, và đảm bảo doanh thu tối thiểu Hỗ trợ này được điều chỉnh theo từng loại dự án Bên cạnh đó, khung thể chế hợp lý với quy trình triển khai rõ ràng và minh bạch theo luật PPP cũng là yếu tố quyết định cho sự thành công của các dự án, giúp tăng cường khả năng tiên lượng và xác định rõ vai trò của các cơ quan chính phủ.
Australia có kinh nghiệm phong phú trong việc triển khai hình thức đối tác công tư (PPP) với một khung chính sách vững chắc, áp dụng đồng bộ cho các cơ quan chính phủ ở các Bang Các hợp đồng PPP được thiết kế để nhận diện và phân bổ rủi ro một cách tối ưu Mô hình PPP không tìm kiếm các dự án riêng lẻ mà dựa trên việc so sánh với phương pháp mua sắm truyền thống Quy trình đấu thầu cho các dự án PPP tập trung vào việc tăng cường hiệu quả thông qua việc giảm chi phí chuẩn bị, tuân thủ thời gian và chuẩn hóa hợp đồng Đồng thời, chiến lược kinh tế được áp dụng bằng cách lập danh sách ba nhà thầu đủ tiêu chuẩn và duy trì cạnh tranh lâu dài Các biện pháp tăng cường minh bạch, công bằng và trách nhiệm giải trình cũng được chú trọng, bao gồm việc bảo mật thông tin và quản lý xung đột lợi ích giữa các bên dự thầu, nhằm đảm bảo sự công bằng và trung thực trong quá trình đấu thầu.
2.3.2 Các nghiên cứu trong nước
Nhiều nghiên cứu trong nước đã khảo sát việc áp dụng hình thức PPP tại Việt Nam trong các lĩnh vực như hạ tầng giao thông đường bộ và cấp nước Các nghiên cứu này chủ yếu chỉ ra những rào cản đối với đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.
Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt (2013) chỉ ra rằng hình thức đối tác công tư (PPP) có thể giải quyết tình trạng thiếu vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TPHCM, từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, tác giả cũng nêu ra những bất cập trong việc triển khai các dự án PPP, bao gồm sự thiếu hụt cơ sở pháp lý theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg và cơ chế chia sẻ lợi ích, rủi ro giữa các bên chưa rõ ràng.
Tác giả Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) đã nghiên cứu mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam, phân tích các mô hình thực nghiệm từ các quốc gia khác để xác định các yếu tố thành công và rào cản của hình thức này Bài nghiên cứu chỉ ra rằng việc thu hút nguồn vốn cho phát triển giao thông Việt Nam có thể được cải thiện thông qua việc xây dựng cơ sở pháp lý minh bạch và chia sẻ rủi ro giữa các bên liên quan.
Nghiên cứu của Hoàng Thị Kim Chi chỉ ra rằng hợp tác công-tư trong lĩnh vực cấp nước tại TPHCM gặp nhiều khó khăn do các quy định chưa hoàn thiện Hơn nữa, chính quyền các cấp chưa chú trọng đến việc bảo vệ lợi ích của nhà đầu tư, dẫn đến sự thiếu quan tâm từ phía họ đối với các dự án PPP trong lĩnh vực này.
Nghiên cứu về mô hình PPP chỉ ra rằng để phát triển hiệu quả, cần có khung pháp lý minh bạch và ổn định, cùng với cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro rõ ràng Ngoài ra, các chính sách hỗ trợ linh hoạt cho dự án PPP cũng rất quan trọng, nhằm đảm bảo lợi ích cho cả khu vực công và tư, từ đó khuyến khích khu vực tư đầu tư vào các dự án cơ sở hạ tầng có thời gian thu hồi vốn dài và rủi ro cao.
CÁC RÀO CẢN THU HÚT ĐẦU TƯ CSHT THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM
Rào cản chính sách về PPP
Khung pháp lý hiện hành về hình thức hợp tác công tư (PPP) được quy định tại Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, ban hành ngày 27/11/2009, liên quan đến đầu tư theo các hình thức Hợp đồng BOT, BTO, BT Đồng thời, Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ban hành ngày 9/11/2010, đã được áp dụng để thí điểm đầu tư theo mô hình PPP.
Bảng 3-1: Các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP
Hợp đồng Dịch vụ/Quản lý
Nhượng quyền khai thác/Cho thuê
Sở hữu Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân
(năm) 1 – 5 8 - 15 hoặc lâu hơn 20 – 30 20 – 30 25 - 30 Không thời hạn
Trách nhiệm đầu tư Nhà nước Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân
Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân
Nguồn: Ủy ban kinh tế-xã hội Châu Á Thái Bình Dương Liên Hợp Quốc (UNESCAP)
Theo UNESCAP, hình thức hợp tác công tư (PPP) bao gồm nhiều loại hợp đồng khác nhau, tùy thuộc vào trách nhiệm và quyền lợi giữa nhà nước và nhà đầu tư, như thể hiện trong bảng trên.
Từ đó có thể khẳng định rõ BOT, BTO chỉ là những loại hợp đồng khác nhau của hình thức PPP
Tính đến nay, sự tồn tại nhầm lẫn trong việc triển khai Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã kéo dài hơn 3 năm, dẫn đến việc chỉ có một số dự án được kêu gọi đầu tư, trong đó nổi bật là dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết với tổng mức đầu tư gần 1 tỷ USD, hiện chỉ có duy nhất nhà đầu tư Bitexco tham gia Dự án này dự kiến sẽ được triển khai vào quý 3/2015, nhưng cho thấy sự thiếu tin tưởng của các nhà đầu tư vào mô hình PPP tại Việt Nam Mặc dù đã có hơn 20 năm thực hiện các dự án BOT, BTO, BT, nhưng chỉ đạt khoảng 300 dự án, trong khi TPHCM hàng năm huy động khoảng 40 dự án theo hình thức này, cho thấy khung chính sách PPP hiện tại chưa đủ sức hút để thu hút các nhà đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng.
Vấn đề nhận thức về PPP đang gặp khó khăn, cho thấy sự thiếu thống nhất trong chính sách của nhà nước đã tạo ra rào cản cho các nhà đầu tư muốn tham gia vào đầu tư cơ sở hạ tầng.
Rào cản từ các dự án PPP
Cho đến nay, mặc dù một số dự án PPP đã thành công, nhưng phần lớn vẫn gặp thất bại Tác giả phân tích các dự án dựa trên lợi ích của nhà nước, nhà đầu tư và người dân để xác định những vấn đề thực tế đã ảnh hưởng đến việc hoàn thành dự án PPP Những trục trặc này chính là rào cản trong việc thu hút vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP trong tương lai.
3.2.1 Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng
Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng (PMH) ra đời vào đầu những năm 90 của thế kỷ 20, được xem là một trong những dự án đầu tiên tại Việt Nam áp dụng hình thức đối tác công tư (PPP) Mô hình phát triển của dự án này dựa trên hợp đồng đổi đất lấy hạ tầng, góp phần quan trọng vào sự phát triển đô thị hiện đại.
Dự án khu đô thị PMH, theo đánh giá từ Hội thảo khoa học 20 năm phát triển, đã gặp một số vấn đề như ngập nước vào mùa mưa, nhưng nhìn chung được xem là thành công trong mô hình PPP, đáp ứng lợi ích cho nhà nước, tư nhân và người dân Nhà nước đã thu được một đô thị kiểu mẫu với cơ sở hạ tầng hiện đại, trong khi tư nhân hưởng lợi từ lợi nhuận và niềm tin của chính quyền Người dân được sống trong môi trường tiện nghi hiện đại Sự quan tâm của nhà nước đối với dự án được thể hiện qua Quyết định số 749/1994/QĐ-TTg, tạo động lực cho phát triển kinh tế - xã hội phía nam thành phố Chính phủ và UBND TPHCM đã hỗ trợ về cơ chế, chính sách, nhanh chóng giải quyết các vấn đề trong quá trình thực hiện dự án, như việc xử lý tiền sử dụng đất Việc chọn đúng nhà đầu tư có năng lực tài chính và chuyên môn, cùng với các khảo sát, nghiên cứu khả thi trước khi thực hiện, đã góp phần đảm bảo thành công cho dự án này.
Hình 3-1: Bản đồ minh họa Khu đô thị Phú Mỹ Hưng
Nguồn: Công ty TNHH phát triển Phú Mỹ Hưng
Vai trò của nhà đầu tư là rất quan trọng, thể hiện tầm nhìn và cam kết cho sự thành công của dự án Việt Nam đã ban hành một số điều luật cho phép đầu tư nước ngoài, nhưng vẫn thiếu chính sách hướng dẫn cho các dự án PPP Sự chuyển đổi kinh tế và các chính sách chưa rõ ràng tạo ra nhiều rủi ro cho nhà đầu tư, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài, gây khó khăn trong việc thực hiện dự án Trong bối cảnh này, nhà đầu tư CT&D sẵn sàng tham gia vào các dự án lớn, thể hiện tầm nhìn và kinh nghiệm của họ Cam kết của nhà đầu tư là xây dựng niềm tin với nhà nước thông qua các dự án đã thực hiện và lập kế hoạch chi tiết, đảm bảo thực hiện đúng các hạng mục cơ sở hạ tầng theo hợp đồng.
Bài học từ dự án PMH cho thấy rằng, mặc dù chính sách về PPP chưa được ban hành, sự hợp tác trách nhiệm giữa nhà nước và tư nhân đã đóng góp lớn vào thành công của dự án Điều này chứng tỏ rằng nhà đầu tư có thể tin tưởng vào sự hỗ trợ mạnh mẽ từ nhà nước Tuy nhiên, để thúc đẩy dự án hoàn thành, nhà đầu tư cần phải có năng lực thực sự.
3.2.2 Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2
Dự án khởi công vào tháng 2/2001 theo hình thức BOT, chậm gần 5 năm so với kế hoạch ban đầu, do tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 5 (Cienco 5) làm chủ đầu tư với tổng vốn 341,9 tỉ đồng và dự kiến hoàn thành sau hai năm Tuy nhiên, dự án đã gặp nhiều trục trặc như vấn đề giải phóng mặt bằng (GPMB), nhà đầu tư thiếu năng lực tài chính, và sự thay đổi quy hoạch của nhà nước Những vấn đề này đã khiến dự án không hoàn thành đúng tiến độ, gây thiệt hại cho nhà nước, nhà đầu tư và người dân.
Dự án không đảm bảo tiến độ đã dẫn đến thiệt hại cho nhà nước, với chi phí đầu tư tăng 5,8 lần, chủ yếu là tiền thuế của người dân, gây thất thoát nguồn vốn Mong muốn xây dựng cầu phục vụ nhu cầu đi lại và phát triển kinh tế xã hội của vùng chưa được thực hiện Nhà đầu tư, như Cienco 5, đã phải từ bỏ dự án do không thu hồi được vốn theo dự kiến Người dân cũng không hài lòng vì quá trình thi công kéo dài, ảnh hưởng đến sinh hoạt hàng ngày của họ.
Những bất cập trong các dự án BOT thường do nhiều nguyên nhân, chủ yếu là do nhà nước và nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết của mình theo hợp đồng Nhà nước thường thay đổi quy hoạch sau khi hợp đồng đã được ký kết, gây tăng tổng mức đầu tư và thời gian thu hồi vốn, đồng thời không thực hiện nghiêm túc trách nhiệm giải phóng mặt bằng, làm dự án bị đình trệ Việc chỉ định nhà đầu tư không đủ năng lực thực hiện dự án cũng là một nguyên nhân gây chậm trễ, và nhà nước thường không thực hiện có trách nhiệm trong việc tìm kiếm đối tác khác để tiếp tục thực hiện hợp đồng Ngoài ra, việc không cho nhà đầu tư thu phí để thu hồi vốn theo hợp đồng BOT cũng là một vấn đề nan giải Đối với nhà đầu tư, việc từ bỏ dự án giữa chừng và vi phạm hợp đồng BOT cũng gây ra nhiều hệ lụy, làm gián đoạn thời gian thi công và mất uy tín của nhà nước.
Hình 3-2: Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2
Dự án này đã chỉ ra rằng rào cản thu hút đầu tư chủ yếu xuất phát từ trách nhiệm của nhà nước trong việc thực hiện hợp đồng BOT, bao gồm các vấn đề như giải phóng mặt bằng, thay đổi quy hoạch, chỉ định nhà đầu tư và đàm phán hợp đồng kéo dài, điều này cản trở khả năng thu hồi vốn của nhà đầu tư Bên cạnh đó, trách nhiệm của nhà đầu tư cũng là yếu tố quan trọng, khi họ thiếu năng lực và bỏ dở dự án, điều này không chỉ ảnh hưởng đến uy tín của nhà nước mà còn cho thấy sự thiếu sót trong việc giám sát và lựa chọn nhà đầu tư có đủ năng lực Những rào cản này là một trong những nguyên nhân chính khiến việc thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia vào các dự án PPP trở nên khó khăn.
3.2.3 Dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1
Dự án đầu tư của tập đoàn Sumitomo, được Thủ tướng Chính phủ chỉ định từ năm 2006, có tổng mức đầu tư 2,126 tỷ USD với công suất 2.640MW và thời gian thu hồi vốn 25 năm Từ năm 2009, liên doanh giữa Sumitomo và Công ty cổ phần đầu tư Hà Nội (Hanooinco) đã được thành lập, trong đó Sumitomo góp 72% vốn Nhà nước đã thực hiện nghiêm túc một số trách nhiệm như bồi thường giải tỏa với 150/200 tỷ đồng và đầu tư 135 tỷ đồng cho cơ sở hạ tầng khu tái định cư Ninh Thủy Tuy nhiên, việc chỉ định nhà đầu tư mà không qua đấu thầu đã dẫn đến sự thiếu áp lực cạnh tranh, khiến nhà đầu tư chưa ký hợp đồng BOT mặc dù nhà nước đã nhượng bộ nhiều điều khoản Hơn nữa, năng lực đàm phán của các cơ quan nhà nước còn hạn chế, kéo dài thời gian ký kết hợp đồng và gây thiệt hại cho các bên Cuối cùng, việc nhà đầu tư chủ động đề xuất dự án mà không có sự giám sát chặt chẽ từ phía nhà nước đã tạo ra những bất cập trong quá trình đàm phán.
Trách nhiệm chính trong việc dự án chưa được triển khai thuộc về nhà đầu tư, do họ không ký kết hợp đồng và tiếp tục yêu cầu bảo lãnh 100% doanh thu chuyển đổi ngoại tệ, trong khi nhà nước chỉ cam kết 30% Theo thẩm định của Lê Bảo Bình (2013), dự án không khả thi về tài chính với NPV của CSH là -649 triệu USD và NPV tổng đầu tư là -742 triệu USD, chủ yếu do chi phí đầu tư cao và giá điện thấp từ Tập đoàn Điện lực Việt Nam, cùng với giá than nhập khẩu cao hơn nhiều so với giá trong nước (chênh lệch khoảng 113,87 USD/tấn) Việc chậm trễ này không chỉ gây lãng phí cho nhà nước và nhà đầu tư mà còn ảnh hưởng đến cuộc sống ổn định của người dân.
Hình 3-3: Mô hình dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1
Dự án này cho thấy, mặc dù có sự hỗ trợ của nhà nước, nhưng việc thiếu thống nhất trong hợp đồng BOT đã kéo dài thời gian thực hiện và có khả năng làm tăng chi phí Điều này xảy ra do nhà nước lựa chọn nhà đầu tư mà không thông qua đấu thầu và không có khung pháp lý vững chắc cho các cuộc đàm phán ban đầu, dẫn đến nhiều trục trặc trong việc ký kết hợp đồng BOT Đây là một trong những mối lo ngại lớn của các nhà đầu tư.
3.2.4 Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức
Năm 1997, Nhà máy nước Thủ Đức được cấp giấy phép đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT với chủ đầu tư là Tập đoàn Lyonnaise des Eaux Sau thời gian dài đình trệ từ 1997 đến 2003, dự án đã được thanh lý và chuyển sang mô hình hợp đồng BOO, cho phép nhà đầu tư tự xây dựng, sở hữu và vận hành mà không cần chuyển giao cho nhà nước Tuy nhiên, dự án gặp phải nhiều vấn đề như chậm trễ trong giải phóng mặt bằng và tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà thầu, dẫn đến kéo dài thời gian thi công và gây lãng phí cho cả nhà nước lẫn nhà đầu tư Điều này đã khiến hàng ngàn hộ dân ở Quận 7 và huyện Nhà Bè phải chờ đợi lâu để được sử dụng nước sạch.
Hình 3-4: Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức
Nguồn: Công ty Cổ phần BOO nước Thủ Đức
Trong hợp đồng BOO, trách nhiệm của nhà nước là giải phóng mặt bằng (GPMB) đúng thời hạn để hỗ trợ nhà đầu tư thực hiện dự án Tuy nhiên, UBND Quận 9 đã chậm trễ trong việc thực hiện nghĩa vụ này, mặc dù đã nhận được nhiều đôn đốc từ UBND TPHCM, dẫn đến việc nhà đầu tư thiệt hại khoảng 750 triệu đồng mỗi ngày từ doanh thu bán nước Hơn nữa, sự quản lý lỏng lẻo của nhà nước đối với dự án, bao gồm việc lựa chọn nhà thầu và sử dụng nguồn vốn đầu tư, đã gây ra tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà thầu, làm tổn hại đến tất cả các bên và đặc biệt là làm giảm lòng tin của nhà đầu tư.
Nhà đầu tư có trách nhiệm lớn trong việc sử dụng vốn đầu tư đúng mục đích, đặc biệt là chi trả cho GPMB theo cam kết trong hợp đồng BOT Tuy nhiên, thực tế cho thấy có sự sai phạm khi chủ đầu tư đã sử dụng gần 858 ngàn USD trong tổng số 5,7 triệu USD chi trả cho nhà thầu thi công dự án một cách tuỳ tiện, dẫn đến tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà thầu Điều này cho thấy nhà đầu tư đã không thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình.
Kết luận
Các nhà đầu tư thực hiện dự án PPP tại Việt Nam đang đối mặt với nhiều rào cản, chủ yếu là rào cản chính sách và khó khăn trong quá trình thực hiện Sự nhầm lẫn giữa Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã tạo ra khó khăn cho các dự án PPP, mặc dù có một số dự án thành công như Phú Mỹ Hưng Hầu hết các dự án gặp trục trặc do nhà nước chưa thực hiện đầy đủ vai trò của mình trong việc giải phóng mặt bằng, lựa chọn nhà đầu tư không đủ năng lực, và quản lý, giám sát không hiệu quả Điều này dẫn đến việc các dự án không hoàn thành đúng hạn và phát sinh tranh chấp, gây thiệt hại cho nhà nước, nhà đầu tư và người dân, đồng thời làm giảm uy tín của nhà nước trong mắt các nhà đầu tư tiềm năng.
ĐÁNH GIÁ NGHỊ ĐỊNH PPP MỚI ĐỐI VỚI THU HÚT ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM
Vấn đề ban hành chính sách
Việc tồn tại hai khung pháp lý về PPP đã gây nhầm lẫn cho các nhà đầu tư, dẫn đến việc không có dự án nào được triển khai theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg Điều này không mong muốn đối với các nhà làm chính sách Sự kết hợp hai khung pháp lý này nhằm khắc phục những hạn chế và thống nhất quy định chung trong thu hút đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, từ đó giảm thiểu hiểu nhầm về chính sách này theo cách hiểu quốc tế.
Việc thống nhất các chính sách về PPP sẽ tạo niềm tin cho cả nhà đầu tư trong nước và quốc tế, từ đó thu hút hiệu quả hơn nguồn vốn và kinh nghiệm từ các nhà đầu tư.
Vấn đề lựa chọn nhà đầu tư
Việc chỉ định thầu mà không thực hiện đấu thầu cạnh tranh đã dẫn đến tình trạng khó khăn trong việc lựa chọn nhà đầu tư có năng lực tài chính và kinh nghiệm xây dựng cơ sở hạ tầng Các dự án được chỉ định thầu thường mang tính cấp thiết cho sự phát triển kinh tế - xã hội, nhưng điều này cũng khiến nhà đầu tư dựa vào việc chỉ định để thực hiện dự án Hệ quả là khả năng lựa chọn nhà đầu tư tốt bị hạn chế, làm giảm hiệu quả so với các hình thức đầu tư công khác, đồng thời tăng rủi ro về năng lực hoàn thành dự án Điều này dẫn đến việc kéo dài thời gian thực hiện các dự án PPP, làm tăng chi phí và gây thất thoát ngân sách nhà nước cũng như của các nhà đầu tư Nhiều dự án chỉ định nhà đầu tư đã thất bại do thiếu năng lực quản lý, như trường hợp điển hình của dự án Cầu Bình Triệu 2.
Dự thảo Nghị định mới về PPP quy định hình thức lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu hoặc chỉ định thầu khi chỉ có một nhà đầu tư đăng ký, điều này cho thấy sự thiếu thay đổi và vẫn tiềm ẩn nguy cơ không chọn được nhà đầu tư phù hợp Hơn nữa, việc không quy định rõ thời gian đấu thầu dẫn đến phát sinh chi phí và gây lo ngại cho các nhà đầu tư về tính công khai, minh bạch trong các dự án Sự chỉ định thầu có thể làm tăng nguy cơ thất bại cho các dự án PPP, đồng thời các vấn đề liên quan đến năng lực nhà đầu tư sẽ khó được khắc phục do vẫn tồn tại hình thức chỉ định thầu.
Theo kinh nghiệm của Australia, qui trình dự thầu cho các dự án bao gồm việc cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu, tuân thủ nghiêm ngặt thời gian đấu thầu, chuẩn hóa hợp đồng và giảm thiểu hồ sơ cần nộp Họ cũng tích cực tìm kiếm nhà đầu tư qua thuyết trình và hội thảo, lập danh sách rút ngắn ba nhà đầu tư đủ tiêu chuẩn và duy trì sự cạnh tranh nếu không xác định được nhà đầu tư ưu tiên sau giai đoạn đánh giá hồ sơ.
Dự án nhà máy điện Laibin B của Trung Quốc là dự án BOT đầu tiên và được coi là một thành công trong mô hình PPP nhờ vào quy trình đấu thầu cạnh tranh để chọn nhà đầu tư tư nhân Dự án áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế trong việc ký kết hợp đồng và nhận được nhiều ưu đãi từ Chính phủ, trong đó Chính phủ không đảm bảo doanh thu và lợi nhuận mà chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho đối tác tư nhân nâng cao hiệu quả Cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý cũng góp phần vào thành công của dự án Đến nay, đã có 31 hồ sơ dự thầu được nộp, bao gồm 23 công ty tư nhân và 8 tập đoàn, trong đó có nhiều công ty nổi tiếng toàn cầu.
Các kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng đấu thầu là một yếu tố quan trọng trong việc tìm kiếm nhà đầu tư Chính phủ đã công khai nhiều ưu đãi cho các dự án, thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư tham gia đấu thầu Việc tuân thủ thời gian và thực hiện đấu thầu công khai, minh bạch đã giúp các bên tìm được nhà đầu tư phù hợp, điều này đóng vai trò then chốt cho sự thành công của dự án.
Trách nhiệm thực hiện cam kết của nhà nước
Việc thiếu quy định rõ ràng về trách nhiệm của các bên, đặc biệt là khu vực nhà nước, tạo ra nguy cơ không thực hiện đúng cam kết hợp đồng trong quá trình triển khai dự án Thực tế cho thấy, nhiều dự án tại Việt Nam thường thất bại chủ yếu do sự thiếu nghiêm túc trong việc thực hiện trách nhiệm của nhà nước.
Nhà nước cần cam kết thực hiện trách nhiệm đối với các dự án, như cầu Bình Triệu 2 và cầu Phú Mỹ, nhưng nhiều hợp đồng PPP không được thực hiện nghiêm túc, dẫn đến chậm trễ trong GPMB và làm tăng chi phí Hơn nữa, năng lực hạn chế của các cơ quan nhà nước trong việc đàm phán hợp đồng đã kéo dài thời gian thực hiện dự án, gây thiệt hại cho nhà nước, điển hình là dự án Nhiệt điện Vân Phong 1 Tình trạng này không chỉ làm giảm niềm tin của nhà đầu tư mà còn ảnh hưởng tiêu cực đến việc thu hút đầu tư trong tương lai.
Vấn đề dự báo trong các dự án xây dựng hiện nay đang gặp nhiều bất cập, khi nhà nước chưa thực hiện đúng vai trò đánh giá tầm quan trọng và những phát sinh liên quan, dẫn đến việc tăng tổng chi phí đầu tư, như trường hợp dự án Cầu Bình Triệu 2 Hơn nữa, việc thẩm định tính khả thi của dự án cũng gặp khó khăn; ví dụ, trong dự án Cầu Phú Mỹ, việc không đánh giá chính xác lưu lượng xe qua cầu đã ảnh hưởng đến khả năng thu hồi vốn, gây lo ngại cho các nhà đầu tư.
Bản dự thảo Nghị định mới quy định rõ trách nhiệm của nhà nước trong việc thiết lập và đánh giá các nghiên cứu tiền khả thi và khả thi cho dự án, với điểm mới là việc phân quyền giữa Trung ương và Địa phương được làm rõ hơn, giúp tăng tốc quá trình chuẩn bị dự án Ngoài ra, các chính sách hỗ trợ nhà đầu tư trở nên đa dạng hơn, bao gồm ưu đãi thuế và thuê đất Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến thực hiện cam kết của nhà nước và chế tài xử phạt vi phạm hợp đồng BOT vẫn chưa được quy định cụ thể, dẫn đến tâm lý lo lắng cho nhà đầu tư và ảnh hưởng đến động lực tham gia vào các dự án PPP.
Theo kinh nghiệm từ các dự án PPP quốc tế, như dự án hầm Cross City Tunnel ở Australia, dự báo lưu lượng giao thông giai đoạn 2006-2016 là khoảng 73.000 lượt xe/năm, nhưng thực tế chỉ đạt 30.000 lượt xe/năm Điều này cho thấy vấn đề không chỉ xảy ra trong nước mà còn tồn tại ở nhiều dự án khác trên thế giới.
Dự án Cảng Busan New Port đã minh chứng cho thành công của Hàn Quốc trong việc thực hiện mô hình PPP, với bài học quan trọng là sự cam kết của Chính phủ trong việc đảm bảo thành công cho dự án thông qua hỗ trợ pháp lý và cơ sở hạ tầng Tương tự, dự án Don Muang Tollway tại Thái Lan, kết nối Bangkok với sân bay quốc tế Don Muong, đã gặp khó khăn do Chính phủ không thực hiện các thỏa thuận di dời cầu dẫn và không cho phép tăng mức phí trong khi các cầu dẫn mới chưa hoàn thành Hệ quả là lưu lượng giao thông và doanh thu giảm mạnh, dẫn đến nguy cơ phá sản cho nhà đầu tư và yêu cầu Chính phủ bồi thường khoản nợ lớn lên tới 3 tỷ Bạt.
Dự án QE2 Darford Bridge là một ví dụ điển hình cho thành công của đầu tư vào cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP tại Anh trong những năm 90 Sự thành công của dự án này phụ thuộc vào việc Chính phủ cho phép liên doanh giữa các doanh nghiệp tư nhân, điều này đã đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để thực hiện dự án Liên doanh bao gồm các doanh nghiệp nhà nước và các đối tác nhượng quyền uy tín trong lĩnh vực xây dựng, quản lý, thiết kế và cấp vốn.
Kinh nghiệm từ các dự án PPP trên thế giới cho thấy hiệu quả và tính bền vững của những dự án này phụ thuộc nhiều vào cam kết và hỗ trợ của Chính phủ Tuy nhiên, việc dự báo trong các dự án PPP thường khó chính xác, dẫn đến rủi ro cho cả nhà nước và nhà đầu tư Do đó, cần thiết phải có cơ chế đánh giá chính xác hơn và chia sẻ rủi ro nhằm hạn chế các phát sinh không mong muốn.
Quản lý và giám sát nhà đầu tư
Quá trình thực hiện các dự án cho thấy vai trò quản lý và giám sát của nhà nước đối với các nhà đầu tư còn nhiều bất cập, dẫn đến những phát sinh như việc nhà đầu tư góp vốn không đúng theo hợp đồng BOT và tranh chấp giữa nhà thầu và nhà đầu tư Các nhà đầu tư thường trình các dự án lên cơ quan nhà nước mà không xác định được những dự án cần thiết, dẫn đến việc họ chỉ đưa ra những dự án mang lại lợi ích cho mình mà không đảm bảo tính khả thi về mặt kinh tế - xã hội Tình trạng này gây ra hiện tượng đầu tư tràn lan và không hiệu quả, đặc biệt tại các địa phương, khiến nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là khu vực FDI, không mặn mà với các dự án PPP ở Việt Nam.
Quá trình quản lý và kiểm soát nhà đầu tư liên quan đến góp vốn CSH để thực hiện dự án, đảm bảo nguồn tài chính đúng hạn Tuy nhiên, vai trò của nhà nước đã bị buông lỏng, dẫn đến các dự án như BOO Nhà máy nước Thủ Đức không đảm bảo tiến độ và phát sinh tranh chấp hợp đồng như dự án Cầu Phú Mỹ Sự lỏng lẻo trong giám sát đã khiến các nhà đầu tư tự ý chỉ định thầu phụ, ảnh hưởng đến thời hạn thi công, chất lượng công trình và tăng chi phí Điều này cũng tạo ra tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà thầu, đặc biệt là trong dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức.
Bản dự thảo mới về hợp đồng cho các dự án PPP đã nâng cao tính chặt chẽ trong việc xác định trách nhiệm của nhà đầu tư đối với tiến độ dự án, thời hạn hoạt động và bảo lãnh nghĩa vụ thực hiện Tuy nhiên, vẫn thiếu các quy định cụ thể để xử lý các nhà đầu tư không thực hiện đúng trách nhiệm, dẫn đến tình trạng nhà đầu tư tham gia nhiều trong giai đoạn đầu nhưng dễ dàng thoái thác trách nhiệm khi gặp rủi ro Hơn nữa, quy định về trách nhiệm quản lý và giám sát của các cơ quan nhà nước đối với nhà đầu tư vẫn chưa rõ ràng và thiếu chế tài, điều này gây khó khăn trong việc ràng buộc trách nhiệm của họ.
Kinh nghiệm từ Hàn Quốc cho thấy, Chính phủ cần đánh giá tính khả thi của các dự án PPP một cách chặt chẽ, đồng thời so sánh với các phương án đầu tư công truyền thống để xác định phương án hiệu quả hơn Sau đó, cần lập kế hoạch và quy hoạch cụ thể cho các dự án này trên toàn quốc, trình Quốc hội để xem xét và quyết định Chính phủ cũng nên lựa chọn các đối tác tư nhân có năng lực tài chính, danh tiếng và quản trị tốt như các tập đoàn Huyndai, Hanjin nhằm giảm thiểu rủi ro cho dự án Ngoài ra, việc rút ra bài học từ các dự án trước đó cũng giúp giảm chi phí cho các dự án tiếp theo.
Kinh nghiệm từ dự án Cầu Dartford QE2 tại Anh cho thấy, để giảm thiểu rủi ro cho nhà nước khi nhà đầu tư không thực hiện đầy đủ trách nhiệm, Chính phủ Anh đã lựa chọn đối tác tư nhân uy tín, có chuyên môn cao và nguồn tài chính vững mạnh nhằm đảm bảo dự án được thực hiện đúng kế hoạch và ngân sách.
Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý và giám sát các nhà đầu tư, ảnh hưởng lớn đến sự thành công hay thất bại của dự án PPP.
Việc ràng buộc trách nhiệm của các nhà đầu tư thông qua hợp đồng mà không đảm bảo trách nhiệm của nhà nước trong việc quản lý và giám sát sẽ dẫn đến khó khăn trong việc đảm bảo rằng dự án được thực hiện đúng theo các cam kết đã đề ra.
Tranh chấp và giải quyết tranh chấp
Dự án BOT Cầu Phú Mỹ đã chỉ ra rằng các dự án PPP ở Việt Nam có thể gặp trục trặc ngay cả sau khi hoàn thành và đưa vào khai thác Vấn đề chính là cả nhà nước và nhà đầu tư không thực hiện đúng các cam kết trong hợp đồng, dẫn đến tranh chấp giữa hai bên Tình trạng này vẫn chưa được giải quyết một cách thỏa đáng, gây khó khăn cho cả hai phía.
Dự thảo Nghị định mới quy định rằng các tranh chấp sẽ được giải quyết thông qua hòa giải, tòa án theo luật pháp Việt Nam, hoặc Hội đồng trọng tài do hai bên thỏa thuận, đồng thời phải tuân thủ các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên Mặc dù điều này phù hợp với quy định của luật pháp quốc tế, nhưng vẫn còn một số vấn đề chưa được làm rõ, đặc biệt là các ràng buộc liên quan đến lỗi của các bên, dẫn đến việc giải quyết tranh chấp không đạt hiệu quả mong muốn.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc quản lý hợp đồng nhượng quyền là cần thiết để hạn chế tranh chấp, đảm bảo các bên thực hiện đúng cam kết và tuân thủ pháp luật Nghiên cứu của Guasch (2004) chỉ ra rằng, mặc dù các bên có nỗ lực ngăn ngừa tranh chấp, nhưng do tính chất dài hạn và phức tạp của dự án PPP, tranh chấp vẫn có thể xảy ra Nhà nước cần duy trì uy tín trong trường hợp tranh chấp, điều chỉnh những lỗi thuộc về mình và sẵn sàng bồi thường thiệt hại, đồng thời không chấp nhận sửa đổi điều khoản liên quan đến trách nhiệm của khu vực tư nhân.
Theo kinh nghiệm từ Chi-lê, các dự án giao thông thu phí theo cơ chế PPP có thể giải quyết tranh chấp hiệu quả thông qua một hội đồng chuyên gia gồm ba thành viên Hội đồng này bao gồm một thành viên do cơ quan quản lý nhà nước đề cử, một thành viên từ phía chủ đầu tư, và một thành viên thứ ba được chọn dựa trên sự đồng thuận của cả hai bên Trong trường hợp không đạt được sự đồng ý về thành viên thứ ba, tòa án sẽ chỉ định người này.
Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra rằng cần hạn chế tranh chấp trong các dự án và thiết lập cơ chế rõ ràng để giải quyết những tranh chấp tương tự Điều này sẽ giúp nhà đầu tư yên tâm khi đầu tư vào cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP.
