TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
Giới thiệu đề tài nghiên cứu
Ngân sách là tài liệu thiết yếu cho hoạt động của chính phủ, giúp thực hiện chức năng và vai trò của mình, đồng thời đảm bảo trách nhiệm được thực hiện Quá trình ngân sách bao gồm lập và phê chuẩn ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách Cải cách hệ thống ngân sách cần hướng tới ba mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công để nâng cao hiệu quả tài khoá Lập ngân sách trung hạn ngày càng quan trọng trong việc liên kết chính sách, kế hoạch và nguồn lực, với khung chi tiêu trung hạn (MTEF) trở thành yếu tố then chốt trong quản lý ngân sách Nghiên cứu tác động của khung chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá được thực hiện qua đề tài "Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á giai đoạn 2005 - 2017".
Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu là kiểm định tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá Bài nghiên cứu sẽ trả lời câu hỏi liệu việc thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn có luôn phù hợp và góp phần cải thiện hiệu quả tài khoá hay không.
Phạm vi thu thập dữ liệu
Nghiên cứu này phân tích tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đối với tính tuân thủ kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động tại các nước châu Á, bao gồm Armenia, Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan, Mongolia, Trung Quốc, Hàn Quốc, Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Ấn Độ, Maldives, Nepal, Pakistan, Sri Lanka, Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thái Lan, Việt Nam, Fiji, Samoa và Solomon Islands trong giai đoạn từ năm 2005 đến 2017.
Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu
Nghiên cứu này áp dụng phương pháp định lượng D-GMM để phân tích tác động của khuôn khổ chi tiêu trung hạn đối với hiệu quả tài khoá tại 31 quốc gia châu Á.
Bài nghiên cứu sử dụng dữ liệu của 31 quốc gia châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017 Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ ADB, IMF, WB.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
1.5.1 Ý nghĩa khoa học của đề tài Đề tài trình bày rõ lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, hiệu quả tài khoá và tác động về mặt lý thuyết của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá Đề tài cũng nhằm tìm ra bằng chứng thực nghiệm của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá tại các nước châu Á để có thể khẳng định tác động đã được đưa ra trong các nghiên cứu lý thuyết Đây là nội dung mà các nghiên cứu trước đây ít tập trung nghiên cứu
1.5.2 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Đề tài nghiên cứu làm rõ tác động của khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá, bao gồm duy trì kỷ luật tài khoá, tối ưu hóa phân bổ nguồn lực theo ưu tiên chiến lược và nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức Từ đó, nghiên cứu đưa ra khuyến nghị chính sách cho chính phủ nhằm hoàn thiện thể chế và hoạch định chính sách quản lý tài chính – ngân sách.
Cấu trúc của đề tài
Chương 1 – Giới thiệu: Giới thiệu tổng quan về đề tài nghiên cứu; xác định mục tiêu, câu hỏi, phạm vi thu thập dữ liệu, phương pháp nghiên cứu, dữ liệu nghiên cứu và ý nghĩa khoa học, ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Chương 2 – Cơ sở lý thuyết và tổng quan nghiên cứu: Trong phần này, lý thuyết về ngân sách, lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lý thuyết về hiệu quả tài khoá sẽ được xem xét để cho thấy cách khuôn khổ chi tiêu trung hạn cải thiện hiệu quả tài khoá Bên cạnh đó, chương 2 cũng trình bày kết quả của các nghiên cứu đã được thực hiện trước đây về tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá
Chương 3 – Phương pháp nghiên cứu: Chương này trình bày diễn giải về mô hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu
Chương 4 – Kết quả nghiên cứu: Trình bày kết quả nghiên cứu thực nghiệm bằng phương pháp định lượng
Chương 5 – Kết luận và hàm ý chính sách: Chương này trình bày kết luận của bài nghiên cứu và một số gợi ý chính sách rút ra từ kết quả nghiên cứu nhằm định hướng rõ hơn các giải pháp nhằm cải thiện việc quản lý, sử dụng ngân sách đảm bảo đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội.
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
Lý thuyết về ngân sách
2.1.1 Ngân sách và quá trình ngân sách
Ngân sách, theo Charles E Menifield (2013), là tài liệu chính sách tài khoá xác định nguồn thu và chi phí mà chính phủ cần để thực hiện các chức năng cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định.
Theo John L Mikesell (2009), ngân sách được định nghĩa là một kế hoạch tài chính nhằm thực hiện các kế hoạch cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là một năm Một ngân sách đầy đủ bao gồm ba phần chính: kế hoạch tài chính với các khoản chi dự kiến, dự báo số thu của chính phủ trong năm ngân sách dựa trên trạng thái kinh tế, và kế hoạch quản lý sự khác biệt giữa chi tiêu và thu nhập dự kiến.
Ngân sách nhà nước là bản ghi chép các khoản thu và chi của chính phủ trong một khoảng thời gian nhất định Nó phản ánh quá trình lập ngân sách, từ đó đưa ra quyết định về các chương trình và dự án nhằm đáp ứng nhu cầu của công chúng Ngân sách bao gồm thu ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước, kết hợp kế hoạch chi tiêu công với các quy định về thuế, lệ phí và các khoản thu khác.
Ngân sách đóng vai trò quan trọng trong việc phân bổ, phân phối và phát triển kinh tế Trước tiên, chính phủ cần quyết định phân bổ ngân sách cho các dịch vụ cụ thể Tiếp theo, cần xác định đối tượng hưởng lợi từ ngân sách và những người phải chi trả cho các dịch vụ đó Cuối cùng, chính phủ cần đánh giá mức tăng trưởng thu nhập và việc làm để đảm bảo sự ổn định cho nền kinh tế (Musgrave, 1959).
Quá trình ngân sách bao gồm các giai đoạn chính: lập và phê duyệt ngân sách, chấp hành ngân sách, và quyết toán ngân sách Quá trình này phản ánh toàn bộ hoạt động ngân sách từ khi hình thành cho đến khi chuyển giao sang ngân sách năm tài khóa mới Thời gian của quá trình ngân sách kéo dài hơn một năm tài khóa, với giai đoạn lập và phê duyệt ngân sách bắt đầu trước năm tài khóa và giai đoạn quyết toán diễn ra sau năm tài khóa, trong khi giai đoạn chấp hành ngân sách diễn ra trong suốt năm tài khóa.
2.1.2 Chức năng của ngân sách và quá trình ngân sách
Ngân sách đóng vai trò quan trọng trong hoạt động của chính phủ, giúp thực hiện chức năng và vai trò của mình Đây là công cụ chính để chuyển đổi chính sách quốc gia thành hành động và đảm bảo trách nhiệm của chính phủ được thực hiện Ngân sách có hai chức năng chính là lập kế hoạch và kiểm soát (Charles E Menifield, 2013).
Ngân sách đóng vai trò quan trọng trong việc lập kế hoạch, giúp các cơ quan xác định các loại chi phí cần thiết cho việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ Qua việc ước tính chi phí, các cơ quan có thể xây dựng kế hoạch chi tiết nhằm thực hiện nhiệm vụ một cách hiệu quả và đúng thời hạn.
Ngân sách không chỉ là công cụ phân bổ tài chính mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát Các cơ quan lập pháp phân bổ ngân sách dựa trên ưu tiên chiến lược, và nếu các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu không chứng minh được tính hợp lý của yêu cầu ngân sách, họ có thể bị từ chối phân bổ Ngân sách cũng giúp xác định liệu tổ chức có đạt được các mục tiêu do cơ quan lập pháp và hành pháp đề ra hay không Cuối năm ngân sách, các cơ quan này sẽ xem xét tài liệu ngân sách để đánh giá hiệu quả hoạt động của các Bộ, ngành Nếu nguồn lực không được sử dụng hiệu quả, cần thực hiện các thay đổi cần thiết để cải thiện tình hình.
2.1.3 Các phương thức soạn lập ngân sách
Chính phủ áp dụng nhiều phương thức lập ngân sách khác nhau, bao gồm lập ngân sách theo khoản mục, lập ngân sách theo chương trình và lập ngân sách theo kết quả Nhiều chính phủ còn kết hợp các phương thức này để tạo ra văn bản ngân sách phân bổ nguồn lực Mặc dù các văn bản ngân sách đều phản ánh sự chuyển đổi chính sách và cam kết chính trị thành quyết định phân bổ tài chính, quá trình ngân sách của mỗi phương thức là khác biệt Mỗi phương thức lập ngân sách đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng.
2.1.3.1 Lập ngân sách theo khoản mục
Lập ngân sách theo khoản mục là phương pháp xây dựng ngân sách dựa trên dữ liệu thu chi trong quá khứ, nhằm xác định chi phí cần thiết cho hoạt động của đơn vị mà không xem xét mục tiêu chi tiêu Phương pháp này phân loại các khoản chi thành các mục cụ thể như chi cho nhân sự, vật tư, thiết bị, tiện ích, dịch vụ hợp đồng và chi mua tài sản, đồng thời quy định định mức chi tiêu và số lượng sử dụng cho từng khoản chi đó.
Lập ngân sách theo khoản mục là phương pháp phổ biến nhờ tính đơn giản và dễ thực hiện Phương pháp này quy định mức chi tiêu cụ thể cho từng khoản mục, buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu đúng theo quy định Do đó, cách lập ngân sách này rất hiệu quả trong việc kiểm soát chi tiêu và đảm bảo trách nhiệm giải trình.
Phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có một số nhược điểm đáng lưu ý Ngân sách thường được đề xuất và phân bổ dựa trên các bộ phận hành chính, dẫn đến việc tập trung vào yếu tố đầu vào mà không chú trọng đủ đến hiệu quả phân bổ nguồn lực và hoạt động cung ứng hàng hóa, dịch vụ công Hơn nữa, ngân sách chỉ được lập cho ngắn hạn (một năm), gây ra sự cứng nhắc và thiếu linh hoạt trong việc thực hiện kế hoạch và chấp hành ngân sách.
Nghiên cứu năm 2009 cho thấy rằng việc các chính phủ sử dụng ngân sách truyền thống có thể dẫn đến việc các chính sách không phát triển bền vững trong dài hạn Mặc dù phương pháp lập ngân sách này dễ dàng kiểm soát các cơ quan, nhưng nó không phù hợp với các hoạt động kéo dài qua nhiều năm.
2.1.3.2 Lập ngân sách theo chương trình
Lập ngân sách theo chương trình là phương pháp xây dựng ngân sách cho các chương trình hoặc hoạt động cụ thể, thay vì cho từng phòng ban, với ngân sách được phân bổ cho các phòng ban tham gia thực hiện Phương pháp này liên kết chi phí chương trình với kết quả đạt được, yêu cầu đo lường tính hiệu lực thông qua việc đánh giá đầu ra và tác động đến mục tiêu Ưu điểm nổi bật của lập ngân sách theo chương trình là tập trung vào kết quả đầu ra, cho phép ước tính chi phí tương lai khi chính phủ thực hiện cam kết dài hạn, đồng thời cung cấp đánh giá định lượng cho các lựa chọn phân bổ ngân sách khác nhau.
Phương thức lập ngân sách theo chương trình gặp phải một số nhược điểm, bao gồm việc không thể áp dụng cho tất cả các tổ chức, thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và các mục tiêu chiến lược ưu tiên Hơn nữa, phương pháp này không liên kết chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên, dẫn đến việc sử dụng nguồn lực tài chính không hiệu quả Cuối cùng, việc xác định và đo lường kết quả của các chương trình cụ thể thường rất khó khăn.
2.1.3.3 Lập ngân sách theo kết quả
Lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Lập ngân sách trung hạn ngày càng được coi là thiết yếu trong việc kết nối chính sách, kế hoạch và nguồn lực Các công cụ như khung chi tiêu trung hạn (MTEF) đang trở thành phần quan trọng trong các phương pháp quản lý ngân sách hiện đại.
Theo World Bank (1998, tr 48), khuôn khổ chi tiêu trung hạn được định nghĩa là sự cân đối giữa giới hạn nguồn lực được xác định từ trên xuống và chi phí ước tính từ dưới lên, nhằm thực hiện các chính sách trong ngắn hạn và trung hạn trong khuôn khổ quy trình ngân sách hàng năm.
Sử Đình Thành (2005) định nghĩa khuôn khổ chi tiêu trung hạn là phương pháp lập ngân sách nhà nước trong thời gian dài hơn một năm, kết hợp giữa việc giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và dự toán kinh phí từ dưới lên Phương pháp này nhằm xây dựng chính sách chi tiêu phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được chính phủ chấp thuận.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn được định nghĩa là phương pháp lập ngân sách cuốn chiếu cho năm ngân sách hiện tại và hai năm tiếp theo Nó bao gồm khung kinh tế vĩ mô với dự báo về nguồn thu và chi tiêu, chương trình ngành nhiều năm với ước tính chi phí, khung chi tiêu chiến lược, kế hoạch phân bổ nguồn lực giữa các ngành và ngân sách ngành chi tiết (African Governance Report, 2005).
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là phần quan trọng trong chu kỳ ngân sách hàng năm, bao gồm ba thành phần chính: (1) giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống nhằm đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô; (2) ước tính chi phí hiện tại và trung hạn từ dưới lên cho các chương trình và hoạt động chiến lược quốc gia; và (3) quy trình lặp lại trong việc ra quyết định, đảm bảo chi phí phù hợp với chính sách và nguồn lực có sẵn trong khoảng thời gian 3-5 năm.
Ràng buộc cứng về ngân sách từ trên xuống ảnh hưởng đến tính bền vững kinh tế vĩ mô, hạn chế chi tiêu chung trong trung hạn Điều này đòi hỏi các dự báo đáng tin cậy về nguồn lực thực tế dựa trên giả định kinh tế vĩ mô rõ ràng Các ưu tiên chính sách chiến lược cũng như ràng buộc ngân sách được xem xét kỹ lưỡng trong giai đoạn chuẩn bị ngân sách.
Cách tiếp cận từ dưới lên liên quan đến việc ước tính chi phí của các chính sách, chương trình và hoạt động hiện tại trong trung hạn thông qua việc đánh giá chi tiêu.
Quy trình đối chiếu giữa ràng buộc ngân sách, ưu tiên chiến lược và chi phí của các chính sách, chương trình và hoạt động là yếu tố then chốt trong việc đưa ra quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả Quá trình này thường diễn ra trong khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm, nhằm đảm bảo rằng các nguồn lực được phân bổ một cách hợp lý và phù hợp với mục tiêu chiến lược đã đề ra Việc cân nhắc kỹ lưỡng giữa các yếu tố này giúp tối ưu hóa chi phí và nâng cao hiệu quả của các chương trình, chính sách.
Hình 2.1 Khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Nguồn: tác giả tự tổng hợp.
2.2.2 Mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Theo Worldbank (1998), mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn là:
- Cải thiện cân bằng kinh tế vĩ mô bằng cách phát triển khung nguồn lực thực tế và bền vững;
- Cải thiện việc phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên chiến lược trong cùng một ngành và giữa các ngành;
- Tăng sự cam kết về khả năng dự đoán chính sách và nguồn tài trợ để các
Bộ, ngành có thể lên kế hoạch trước và các chương trình có thể được duy trì;
- Cung cấp cho các cơ quan, ban, ngành ràng buộc ngân sách cứng và quyền tự chủ, từ đó khuyến khích sử dụng vốn hiệu quả
Phân bổ ngân sách năm 2018 Ước tính ngân sách năm 2019 Ước tính ngân sách năm 2020
Phân bổ cho 2 năm tiếp theo, điều chỉnh theo những ưu tiên chính sách mới, tình huống kinh tế vĩ mô
Phân bổ ngân sách năm 2019 Ước tính ngân sách năm 2020 Ước tính cho năm 2005 Ước tính ngân sách năm 2021 Ước tính cho năm 202 Thông qua ngân sách 2019
2.2.3.Các giai đoạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
2.2.3.1 Khuôn khổ tài khoá trung hạn
Khuôn khổ tài khoá trung hạn (MTFF) là một hệ thống xác định mục tiêu chính sách và kế hoạch tài chính trong bối cảnh kinh tế vĩ mô từ 3 đến 5 năm Nó thiết lập các giới hạn tài chính như chi ngân sách/GDP, thu ngân sách/GDP, thâm hụt ngân sách/GDP và nợ công/GDP, nhằm đảm bảo sự phân bổ nguồn lực hiệu quả Mục tiêu chính của MTFF là tăng cường kỷ luật tài khoá và đảm bảo cân đối tài khoá Phương pháp tiếp cận của khuôn khổ này là từ trên xuống, tập trung vào việc phân bổ nguồn lực để hỗ trợ hoạt động và thực hiện các chương trình, dự án của các cơ quan chi tiêu, đồng thời các cơ quan này phải chịu trách nhiệm về việc sử dụng nguồn lực MTFF chỉ đưa ra dự báo tổng thể về các chỉ số kinh tế và tài chính.
2.2.3.2 Khuôn khổ ngân sách trung hạn
Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF) là bước tiến quan trọng trong việc phát triển dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách, xác định trần chi tiêu cho các cơ quan và chương trình MTBF dựa trên sự xem xét nguồn lực sẵn có từ trên xuống và nhu cầu tài chính từ dưới lên, nhằm phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của quốc gia và ngành Mục tiêu chính của MTBF là nâng cao hiệu quả chi tiêu ngân sách, đồng thời đảm bảo việc phân bổ nguồn lực tuân thủ khuôn khổ tài khoá trung hạn Điểm nổi bật của MTBF là việc thiết lập trần chi tiêu cho từng chương trình, kết hợp với quy trình ngân sách dựa trên cả nguồn lực từ trên xuống và nhu cầu chi tiêu từ dưới lên, cùng với các yếu tố đầu vào quan trọng.
2.2.3.3 Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động
Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động (MTPF) là một phần quan trọng trong quản lý ngân sách, nhằm lập kế hoạch chi ngân sách cho từng ngành và cơ quan trong thời gian trung hạn Nó trình bày rõ ràng mục tiêu, nhiệm vụ và hoạt động của từng đơn vị, đồng thời sử dụng dữ liệu đánh giá kết quả hoạt động dựa trên các yếu tố định lượng MTPF giúp phân bổ ngân sách một cách hiệu quả, gắn liền với kết quả thực hiện công việc, từ đó tạo điều kiện cho các thủ trưởng đơn vị ưu tiên thực hiện nhiệm vụ trong phạm vi chi tiêu Mục tiêu cuối cùng là nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công, cung cấp dịch vụ công tốt hơn cho người dân.
2.2.4 Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn xác định tổng nguồn lực từ trên xuống, ước tính chi phí cho năm hiện tại và giai đoạn trung hạn, đồng thời đối chiếu giữa dự toán chi tiêu và nguồn lực với các chính sách và ưu tiên của chính phủ Quy trình áp dụng khuôn khổ này có thể được chia thành ba giai đoạn.
Xác định tổng nguồn lực trung hạn là quá trình do Bộ Tài chính hoặc các bộ khác thực hiện, sử dụng khung tài chính vĩ mô và các mô hình dự báo để đánh giá khả năng thu thuế, thu khoản thu khác, vay nợ và nhận viện trợ Nguồn lực này được phân bổ cho các cơ quan chi tiêu dựa trên chi tiêu trong quá khứ, các ưu tiên và chính sách mới, cùng với hướng dẫn từ chính phủ hoặc hội đồng Bộ trưởng.
Để xác định nhu cầu tài trợ trung hạn, các cơ quan chi tiêu cần áp dụng cách tiếp cận từ dưới lên Họ sẽ lập kế hoạch chi tiêu dựa trên chiến lược ngành và ước tính chi phí cho các hoạt động hiện tại và mới Những kế hoạch này sẽ được chuyển thành yêu cầu ngân sách nhiều năm Trong quá trình xây dựng các yêu cầu ngân sách, các cơ quan chi tiêu thường phải dựa vào các giả định chi phí thống nhất, như giả định về tiền lương và giá cả, được quy định trong thông tư ngân sách.
Bộ Tài chính thực hiện việc đánh giá yêu cầu ngân sách hàng năm của các cơ quan chi tiêu thông qua quá trình đối chiếu và hoàn thiện ngân sách, đồng thời xem xét các chiến lược ngành và nguồn lực Sau khi thảo luận với các cơ quan, chính phủ cung cấp hướng dẫn bổ sung và đánh giá các sự đánh đổi, từ đó đạt được thỏa thuận phân bổ ngân sách nhiều năm cho các cơ quan và chương trình khả thi Ngân sách hàng năm được chuẩn bị, xác nhận bởi chính phủ và trình lên quốc hội để phê duyệt, sau đó các cơ quan chi tiêu hoàn thiện chiến lược ngành và kế hoạch chi tiêu của mình.
Hiệu quả tài khoá
Theo Mikesell (2003), các nhà quản lý tài chính công xác định rằng quy trình ngân sách cần tập trung vào ba mục tiêu chính của chính sách quản lý chi tiêu công: (1) thiết lập khuôn khổ cho kiểm soát và kỷ luật tài khoá, (2) phân bổ nguồn lực của chính phủ để thực hiện các chiến lược ưu tiên, và (3) khuyến khích sử dụng hiệu quả các nguồn lực trong các chương trình công Khi tiến hành cải cách hệ thống ngân sách, ba mục tiêu này sẽ là căn cứ để đánh giá sự cải thiện về hiệu quả ngân sách và hiệu quả tài khoá Tất cả các hệ thống ngân sách đều cần đạt được những mục tiêu cơ bản này.
2.3.1 Kiểm soát và duy trì kỷ luật tài khoá tổng thể
Kỷ luật tài khóa là việc kiểm soát hiệu quả ngân sách bằng cách thiết lập trần chi tiêu tại cả cấp tổng hợp và các cơ quan chi tiêu cụ thể Một hệ thống ngân sách hiệu quả phải có kỷ luật tổng thể, với mục tiêu chính là kiểm soát tổng số chi tiêu Nếu tổng số chi tiêu có thể thay đổi để đáp ứng mọi nhu cầu, thì việc lập ngân sách sẽ trở nên không cần thiết.
Kỷ luật tài khoá tổng thể yêu cầu thiết lập giới hạn chi tiêu dựa trên các chỉ tiêu vĩ mô như GDP, tỷ lệ thu/ngân sách và tỷ lệ nợ/GDP, nhằm duy trì sự ổn định trong quá trình thực hiện ngân sách Chi ngân sách cần được xác định độc lập trước khi quyết định chi tiêu, với mục tiêu kiểm soát chi tiêu trong giới hạn tài chính hiện có Chức năng kiểm soát này không chỉ đảm bảo tính hợp pháp của các khoản chi mà còn cung cấp thông tin cho việc ước tính chi phí trong ngân sách mới và thực hiện kiểm toán cho các năm ngân sách trước đó.
Kỷ luật tài khóa tổng thể liên quan đến việc liên kết giữa chi tiêu công và tổng thu nhập, bao gồm cả thu nội địa và vay nợ nước ngoài Điều này giúp đảm bảo rằng chi tiêu của chính phủ được duy trì trong giới hạn bền vững.
2.3.2 Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược
Hiệu quả phân bổ là khả năng thiết lập ưu tiên ngân sách và phân phối nguồn lực dựa trên các ưu tiên của chính phủ Điều này bao gồm việc chuyển nguồn lực từ các ưu tiên cũ sang mới hoặc từ các hoạt động kém hiệu quả sang hiệu quả hơn, nhằm đạt được mục tiêu của chính phủ Hiệu quả đề cập đến mức độ đáp ứng các mục tiêu chính sách và chương trình trong bối cảnh nguồn lực tài chính hạn chế, phụ thuộc vào quyết định phân bổ Quy trình ngân sách sẽ tập trung vào việc cung cấp tài chính cho các chương trình và dự án quan trọng nhất đối với công dân, dựa trên lợi ích mà chúng mang lại.
2.3.3 Kết quả hoạt động – tính hiệu quả và hiệu lực
Hiệu quả kỹ thuật trong việc sử dụng ngân sách liên quan đến việc tối thiểu hóa chi phí cho mỗi đơn vị đầu ra (hiệu quả) và đạt được kết quả như mong đợi (hiệu quả) Chính phủ cần cung cấp hàng hóa công với chi phí hợp lý để tối đa hóa hiệu quả kinh tế xã hội Ngân sách được sử dụng như công cụ kiểm soát và quản lý hoạt động của cơ quan công quyền, nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công và sử dụng nguồn lực công Để đạt được mục tiêu này, cơ quan cần đo lường hoạt động, tiết kiệm chi phí, xác định các dịch vụ quan trọng nhất cho công chúng, lựa chọn công nghệ và chiến lược tốt nhất, đồng thời đáp ứng nhanh chóng khi nhu cầu và điều kiện thay đổi.
Ba mục tiêu của quản lý chi tiêu công là bổ sung và phụ thuộc lẫn nhau, với kỷ luật tài khóa là yếu tố then chốt để phân bổ nguồn lực tài chính hiệu quả theo các ưu tiên chiến lược Cải thiện hệ thống quản lý nội bộ mà không có kỷ luật tài khóa sẽ dẫn đến hiệu quả hoạt động không đáng tin cậy Ngược lại, kỷ luật tài khóa mà không có phân bổ nguồn lực hợp lý sẽ không bền vững Việc áp dụng các giới hạn chi tiêu mà không xem xét hoạt động nội bộ có thể dẫn đến phân bổ quỹ không đủ cho các hoạt động quan trọng và làm sai lệch các ưu tiên chính sách Do đó, cần có các biện pháp cụ thể để đảm bảo kỷ luật tài khóa, nâng cao hiệu quả phân bổ và hoạt động Sự liên kết giữa ba mục tiêu này không thể tách rời, như được trình bày bởi Richard Allen và Daniel Tommasi (2001).
Kỷ luật tài khóa tổng hợp yêu cầu kiểm soát chi tiêu tổng thể, dựa trên ước tính chi tiêu và dự báo doanh thu thực tế Việc thiết lập và thực thi các mục tiêu tài khóa là cần thiết, và khung kinh tế vĩ mô cùng tài khóa phải được chuẩn bị kỹ lưỡng trước khi lập ngân sách Bộ Tài chính đóng vai trò quan trọng trong việc đạt được kỷ luật tài khóa tổng hợp.
Hiệu quả phân bổ nguồn lực trong chính phủ diễn ra ở nhiều cấp độ khác nhau, yêu cầu sự hợp tác chặt chẽ giữa các Bộ để xây dựng chính sách và quyết định tài chính hiệu quả cho các lĩnh vực trọng điểm Để đảm bảo phân bổ hợp lý cho các chương trình và dự án, cần có sự sắp xếp đồng bộ giữa các Bộ, ngành nhằm tối ưu hóa khả năng kỹ thuật của các cơ quan chi tiêu, từ đó lựa chọn được những chương trình và hoạt động mang lại hiệu quả cao nhất.
Hiệu quả kỹ thuật chủ yếu phụ thuộc vào cấp độ hoạt động và cách sắp xếp thực hiện các chương trình trong các cơ quan chi tiêu dựa trên hệ thống quản lý hiệu quả Để đạt được hiệu suất cao trong việc thực hiện chương trình và cung cấp dịch vụ, cần sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả Sự hiệu quả trong cung cấp dịch vụ liên quan chặt chẽ đến quyết định phân bổ và hiệu quả của nguồn lực Tuy nhiên, việc cải thiện hiệu quả ở cấp độ hoạt động còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác không liên quan trực tiếp đến hệ thống ngân sách.
Các mục tiêu cơ bản Các cấp quản lý ngân sách
Hình 2.3 Mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách
Các mục tiêu kinh tế vĩ mô
Các mục tiêu chính sách
Vận hành – Cung cấp dịch vụ
Các chương trình, các dự án
Kỷ luật tài khoá tổng thể
Kiểm soát chi tiêu tổng thể
Vai trò chính thuộc về Bộ Tài chính
Lĩnh vực trọng điểm (Liên ngành)
Cơ chế phối hợp liên ngành
Lĩnh vực trọng điểm nội ngành Chương trình hoạt động ưu tiên
Các bộ ngành, cơ quan chi tiêu
Nguồn: Richard Allen và Daniel Tommasi (2001)
Sự kết hợp tối ưu các biện pháp cần thiết để cải thiện ba mục tiêu cơ bản phụ thuộc vào bối cảnh quốc gia Cải cách hệ thống ngân sách phải đảm bảo tuân thủ kỷ luật tài khoá, phân bổ nguồn lực cho các khu vực công ưu tiên và khuyến khích hiệu quả hoạt động của các cơ quan Quy trình ngân sách cần có các đặc điểm sau: (1) dự báo thực tế về nguồn thu và dữ liệu phát triển ngân sách, (2) áp dụng hệ thống ngân sách cho tất cả các bộ phận chính phủ, (3) đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong xây dựng, phê duyệt và thực hiện ngân sách, (4) ràng buộc bắt buộc trong phân bổ nguồn lực với linh hoạt trong sử dụng, (5) sử dụng tiêu chí mục tiêu hiệu quả cho trách nhiệm giải trình, và (6) cân đối giữa ngân sách kế hoạch và thực hiện Những đặc điểm này đảm bảo độ tin cậy của ngân sách, giúp chi tiêu thực hiện theo luật ngân sách và ghi nhận chính xác giao dịch thực tế.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá
Theo Worldbank (1998), có bốn yếu tố chính dẫn đến kết quả kém trong lập ngân sách truyền thống: (1) sự thiếu liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch và ngân sách; (2) việc không dự đoán đúng nguồn lực; (3) sự phân bổ nguồn lực không phù hợp với các ưu tiên chính sách; và (4) quản lý nguồn lực không đủ thẩm quyền và trách nhiệm Thiếu quy trình ra quyết định hiệu quả khiến cho hoạch định chính sách và lập kế hoạch bị tách rời khỏi ngân sách, dẫn đến sự không tương thích giữa chính sách và khả năng thực hiện Việc áp dụng khuôn khổ trung hạn để kết nối chính sách, lập kế hoạch và ngân sách là cần thiết Khi thực hiện tốt khuôn khổ chi tiêu trung hạn, chi tiêu công sẽ được thực hiện trong giới hạn nguồn lực, ngân sách sẽ được phân bổ theo các ưu tiên chiến lược, và hàng hóa, dịch vụ công sẽ được cung cấp dựa trên nguyên tắc lợi ích – chi phí.
2.4.1 Kỷ luật tài khoá tổng thể
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn được thiết lập dựa trên nhận thức rằng nguồn lực tài chính của quốc gia là có hạn và không có sự gia tăng trong khoảng thời gian trung hạn (3 năm).
Trong vòng 5 năm, việc xác định tổng nguồn lực trung hạn bao gồm thu thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác, khả năng vay nợ, sự sẵn có của khoản vay cùng với cam kết viện trợ mà chính phủ kỳ vọng, sẽ giúp áp dụng giới hạn chi tiêu Khuôn khổ chi tiêu trung hạn chuyển đổi các mục tiêu và ràng buộc tài chính vĩ mô vào ngân sách tổng hợp và kế hoạch chi tiêu chi tiết, từ đó đảm bảo thực hiện hiệu quả và duy trì kỷ luật tài khoá Điều này khác với tình trạng phổ biến khi các chính phủ xây dựng kế hoạch chi tiêu hàng năm dựa trên những kỳ vọng không thực tế về khả năng thu ngân sách.
2.4.2 Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược Áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong quản lý chi tiêu công khắc phục được tình trạng tăng giảm ngân sách một cách tuỳ tiện bằng cách điều chỉnh đối với các chương trình hiện tại, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực và không có ưu tiên rõ ràng Khuôn khổ chi tiêu trung hạn yêu cầu các nhà hoạch định chính sách xem xét các ngành, chương trình và dự án để thiết lập các ưu tiên và phân bổ các nguồn lực, cách sắp xếp cơ cấu chi tiêu nên khi áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho phép xác định các khoản mục và mức độ của các khoản chi tiêu phù hợp với các nhu cầu nhằm đạt được các mục tiêu chính sách đã được thiết lập Chi tiêu khi thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn được xác định bằng các chiến lược ngành trung hạn Việc lập ngân sách dựa vào việc xác định các ưu tiên dựa trên yêu cầu chính trị mới nhất, lập ngân sách tách biệt vốn và chi tiêu hiện tại, khoanh vùng các chương trình và dự án được lựa chọn và phân bổ nguồn lực phản ánh các ưu tiên trong và giữa các ngành dựa trên các mục tiêu và chính sách đã được thông qua
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn đóng vai trò quan trọng trong việc phân tích và cải thiện các vấn đề liên quan đến huy động và phân bổ nguồn lực, điều chỉnh chính sách chiến lược ưu tiên, và giải quyết những mất cân đối giữa nguồn lực và đề xuất chi tiêu công Nó giúp xác định nhu cầu chi tiêu công cho đầu tư, bao gồm cả các khoản đầu tư hàng năm và sáng kiến mới Hơn nữa, khuôn khổ này kết nối kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với phân bổ ngân sách nhà nước, đồng thời yêu cầu các cơ quan chi tiêu không chỉ tuân thủ kiểm soát mà còn chủ động tham gia vào việc xây dựng chiến lược ngành và quản lý nguồn lực một cách linh hoạt để đạt được các mục tiêu và chính sách hiệu quả.
2.4.3 Kết quả hoạt động hiệu quả
Ngân sách cần được liên kết chặt chẽ với kết quả, và khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho phép chuyển đổi từ kiểm soát đầu vào sang linh hoạt trong việc kết hợp đầu vào để tạo ra kết quả cụ thể Khuôn khổ này cũng giúp tập trung vào phân bổ nguồn lực dựa trên kết quả đạt được từ chương trình chi tiêu, đồng thời cung cấp nhiều tùy chọn đầu vào hơn để đạt được mục tiêu cụ thể Hơn nữa, nó cung cấp cơ chế rõ ràng để theo dõi hiệu suất của chính phủ đối với các kế hoạch đã phê duyệt, từ đó đảm bảo trách nhiệm trong việc lựa chọn và thực hiện chính sách tài khóa.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn giúp xác định giới hạn nguồn lực ngành từ trên xuống, kết hợp với dự báo thực hiện trong thời gian trung hạn, nhằm đảm bảo quyết định hoạt động hiệu quả và thích hợp Việc xác định giới hạn nguồn lực không chỉ gia tăng khả năng dự đoán các luồng nguồn lực mà còn nâng cao hiệu quả hoạt động, đồng thời cho phép quản lý nguồn lực một cách linh hoạt hơn.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn giúp liên kết kỷ luật tài khoá với hiệu quả phân bổ và hoạt động, từ đó tạo ra các mục tiêu rõ ràng hơn Chính phủ có thể nâng cao hiệu quả chi tiêu mà không phải lo lắng về mất cân bằng tài chính Chi tiêu công hiệu quả không chỉ giảm lãng phí mà còn làm cho việc duy trì kỷ luật tài khoá trở nên dễ dàng hơn Hiệu quả phân bổ được thể hiện qua việc nhận diện các chương trình chi tiêu kém hiệu quả, trong khi hiệu quả kỹ thuật được cải thiện khi sử dụng ít nguồn lực hơn Cam kết về kỷ luật tài khoá cho phép chính phủ đáp ứng các nhu cầu chi tiêu mới thông qua việc phân bổ lại thay vì cấp thêm kinh phí Cuối cùng, cả kỷ luật tài khoá và hiệu quả chi tiêu tạo ra không gian tài chính để hỗ trợ cho cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội, cũng như đối phó với các thách thức tài chính trong tương lai như già hoá dân số và biến đổi khí hậu.
Nghiên cứu thực nghiệm
Nghiên cứu của Le Houerou và Taliercio (2002) tại 4 quốc gia châu Phi từ năm 1985 đến 2000 cho thấy rằng, mặc dù có sự cải thiện cân bằng tài khoá ở Tanzania và Nam Phi, nhưng mức độ này không đáng kể Trong khi đó, Ghana và Uganda không ghi nhận sự cải thiện nào sau khi áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn Về phân bổ nguồn lực, có bằng chứng cho thấy một số nước đã tái phân bổ nguồn lực cho các khoản chi tiêu xã hội liên quan đến chiến lược giảm nghèo Tuy nhiên, không có sự cải thiện trong khả năng dự đoán ngân sách, được đo bằng chỉ số sai lệch ngân sách Kết luận cho thấy khuôn khổ chi tiêu trung hạn không đủ để cải thiện quản lý chi tiêu công ở các quốc gia mà các khía cạnh quản lý ngân sách khác vẫn còn yếu kém.
Filc và Scartascini (2010) đã nghiên cứu việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Colombia, Peru và Argentina Kết quả cho thấy, tại Colombia, sau 10 năm áp dụng MTFF và 3 năm MTBF, ngân sách trở nên dễ dự đoán hơn và kỷ luật tài chính được cải thiện, nhưng căng thẳng giữa chính quyền trung ương và địa phương đã hạn chế hiệu quả thực hiện Ở Peru, MTFF có tác động hạn chế đến quy trình ngân sách, trong khi các kế hoạch ngành chủ yếu dựa trên dữ liệu lịch sử Tại Argentina, mặc dù khuôn khổ chi tiêu trung hạn đã được áp dụng, nhưng kỷ luật ngân sách không được duy trì, dẫn đến việc tạm dừng thực hiện từ 2002 đến 2004 do khủng hoảng, và sau đó chỉ được áp dụng ở cấp chính quyền địa phương với sự kết nối kém với các chính sách ngành.
Kasek và Webber (2009) đã thực hiện một nghiên cứu tổng thể về quá trình và kết quả đạt được trong các nền kinh tế mới nổi, dựa trên phản hồi từ nhân viên Ngân hàng Thế giới và các đối tác quốc gia Nghiên cứu chỉ ra rằng Cộng hòa Slovak đã kết hợp hiệu quả giữa lập kế hoạch và lập ngân sách, dẫn đến cải thiện trong dự báo, độ tin cậy ngân sách, kỷ luật tài chính, hiệu suất tài chính tổng thể và giảm chi phí vay Trong khi đó, ở các quốc gia khác, khuôn khổ chi tiêu trung hạn vẫn đang được phát triển với mục tiêu cải thiện lập kế hoạch chiến lược và liên kết chặt chẽ với ngân sách hàng năm.
Nghiên cứu của Oyugi (2008) về Botswana, Kenya, Namibia, Tanzania và Zambia chỉ ra rằng Namibia và Tanzania đã áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn, giúp liên kết hiệu quả giữa lập ngân sách và phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược Cụ thể, khuôn khổ này tại Namibia đã đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình Ngược lại, Botswana đã gặp phải vấn đề lớn về độ lệch ngân sách, ảnh hưởng tiêu cực đến kỷ luật tài khoá.
Namibia; ngân sách hàng năm ở Tanzania là không thực tế; tái phân bổ ngân sách tỏ ra khó khăn ở Kenya
F Grigoli (2012) và các cộng sự đã nghiên cứu tại 181 nước trong giai đoạn
Từ năm 1990 đến 2008, nghiên cứu cho thấy tác động của các khuôn khổ trung hạn (MTFF, MTBF, MTPF) đến hiệu quả tài khoá rất rõ rệt Việc áp dụng khuôn khổ trung hạn đã cải thiện đáng kể kỷ luật tài khoá, với tác động gia tăng theo từng giai đoạn của khuôn khổ Cụ thể, MTBF và MTPF giúp giảm biến động chi tiêu y tế, phản ánh sự phân bổ nguồn lực theo ưu tiên chiến lược Cuối cùng, chỉ có MTPF mới có ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả chi tiêu y tế.
