NGYÊN TẮC MÔI TRƯỜNG LÀ MỘT THỂ THỐNG NHẤT VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆC PHÂN CÔNG TRÁCH NHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG 1.1 Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất
Bản chất thống nhất của môi trường
Môi trường là yếu tố thiết yếu cho sự sống, đóng vai trò quan trọng trong sự tồn tại và phát triển của con người và xã hội Tuy nhiên, đến nay vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm môi trường.
Môi trường, theo nghĩa rộng, bao gồm tất cả các yếu tố tự nhiên và xã hội cần thiết cho sự sống và sản xuất của con người, như tài nguyên thiên nhiên, không khí, đất, nước, ánh sáng, cảnh quan và quan hệ xã hội Trong khi đó, theo nghĩa hẹp, môi trường chỉ đề cập đến những yếu tố tự nhiên và xã hội có tác động trực tiếp đến đời sống con người, không bao gồm tài nguyên thiên nhiên.
Môi trường, theo khía cạnh pháp lý, được xem xét trong mối quan hệ giữa con người và thiên nhiên, bao gồm các yếu tố, hoàn cảnh và yếu tố tự nhiên xung quanh con người Khoản 1 Điều 3 của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (LBVMT) đã quy định rõ về vấn đề này.
Môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo xung quanh con người, ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất, sự tồn tại và phát triển của cả con người lẫn sinh vật Theo định nghĩa này, môi trường được xác định là môi trường của con người, với các yếu tố môi trường bao gồm yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo Tất cả các yếu tố này có mối liên hệ chặt chẽ và tương tác trong một hệ thống thống nhất về tự nhiên, địa lý và vật chất.
Môi trường là một hệ thống thống nhất bao gồm nhiều yếu tố vật chất khác nhau, thể hiện sự liên kết cả về không gian và giữa các thành phần cấu thành.
Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ đã phát hành Đặc san tuyên truyền pháp luật về bảo vệ môi trường vào năm 2008, cung cấp thông tin quan trọng về các quy định và chính sách liên quan đến bảo vệ môi trường tại Hà Nội Tài liệu này nhằm nâng cao nhận thức của cộng đồng về trách nhiệm và nghĩa vụ trong việc bảo vệ môi trường, góp phần xây dựng một xã hội bền vững.
2 Võ Trung Tín (2009),” Các nguyên tắc cơ bản của Luật Môi trường”, Nhà nước và Pháp luật, (08), Tr 55-
1.1.1.1 Sự thống nhất về mặt không gian
Môi trường trái đất là của chung và không bị chia cắt bởi biên giới quốc gia
Tôn trọng chủ quyền quốc gia là nguyên tắc cơ bản trong quan hệ quốc tế, cho phép các quốc gia thực hiện quyền tài phán đối với tài nguyên thiên nhiên trên lãnh thổ của mình theo pháp luật quốc tế Điều này bao gồm việc thăm dò và khai thác tài nguyên bằng các biện pháp cần thiết để bảo vệ môi trường Nguyên tắc 21 trong Tuyên bố Stockholm năm 1972 nhấn mạnh rằng các quốc gia có quyền khai thác tài nguyên theo chính sách môi trường của mình, đồng thời phải đảm bảo rằng các hoạt động không gây hại đến môi trường của các quốc gia khác Tương tự, nguyên tắc 2 trong Tuyên bố Rio De Janeiro khẳng định rằng các quốc gia có trách nhiệm bảo vệ môi trường trong quá trình khai thác tài nguyên, không gây tác động tiêu cực đến các khu vực ngoài quyền hạn quốc gia.
Môi trường là một hệ thống thống nhất không bị ràng buộc bởi biên giới quốc gia, khiến cho vấn đề chủ quyền trong lĩnh vực này chỉ mang tính tương đối Biên giới không thể ngăn cản sự di chuyển của động vật, như đàn chim Hét Swanson bay 4.800 km từ Bắc Canada và Alaska đến Trung và Nam Mỹ vào mùa thu, hay cá Voi lưng gù tìm kiếm thức ăn ở vùng nước ngoài khơi Nam Cực trong mùa hè Những hiện tượng này chứng minh rằng sự tương tác và di cư của các loài không bị giới hạn bởi ranh giới địa lý.
3 Nguyễn Trường Giang (1996), Môi trường và luật quốc tế về môi trường, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.56
4 http://vnexpress.net/gl/khoa-hoc/2006/10/3b9ef2d6/
Vào mùa đông, các loài di cư bơi ngược 8.000 km để tìm kiếm thức ăn gần Colombia và xích đạo Những hoạt động này thể hiện quy luật tự nhiên và bản năng sinh tồn mà con người không thể kiểm soát hay ngăn cản.
Môi trường trái đất là một hệ thống toàn cầu liên kết chặt chẽ, không bị chia cắt bởi biên giới quốc gia Sự tác động xấu đến môi trường ở một khu vực có thể ảnh hưởng đến các khu vực khác, như trường hợp ô nhiễm không khí Ví dụ điển hình là thảm họa Chernobyl năm 1986, nơi vụ nổ đã gây thiệt hại lớn và phóng xạ lan rộng ra khắp châu Âu, thậm chí tới Mỹ Gần đây, vụ nổ tại nhà máy điện hạt nhân Fukushima ở Nhật Bản vào tháng 3 năm 2011 cũng đã thải ra lượng lớn phóng xạ, ảnh hưởng không chỉ đến Nhật Bản mà còn lan sang các nước Đông Nam Á, bao gồm cả Việt Nam.
Hoạt động tích cực của các quốc gia trong việc bảo vệ môi trường đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện tình hình môi trường toàn cầu, đặc biệt là trong việc bảo vệ tầng ôzon Tầng ôzon rất cần thiết cho sự sống trên Trái Đất, giúp con người tránh tác hại của tia cực tím từ Mặt Trời Tuy nhiên, tầng ôzon đang bị hủy hoại nghiêm trọng do sản xuất công nghiệp, đặc biệt từ các thiết bị hiện đại như máy điều hòa và tủ lạnh Trước nguy cơ này, các quốc gia nhận thấy rằng chỉ có sự phối hợp toàn cầu mới có thể giải quyết vấn đề Vào tháng 3 năm 1987, các nguyên thủ quốc gia đã họp tại Montreal, Canada, để thống nhất hành động và lập ra Nghị định thư Montreal nhằm bảo vệ tầng ôzon Từ 24 quốc gia đầu tiên, đến nay toàn bộ các nước thành viên Liên Hợp Quốc đã ký vào Nghị định thư với cam kết cụ thể.
5 http://www.khoahoc.com.vn/khampha/the-gioi-dong-vat/15255_10-kieu-di-cu-ky-la-nhat-cua-dong- vat.aspx
6 Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật môi trường, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr 429
7 http://www.toquoc.gov.vn/Thongtin/Ho-So-Quoc-Te/Chernobyl-Ngay-Ay-Bay-Gio.html
Theo tổ chức khí tượng thế giới (WMO), lỗ thủng tầng ôzon ở Nam Cực đã có sự cải thiện rõ rệt vào năm 2009, với diện tích đo được vào ngày 16 tháng 9 là 14 triệu km2, nhỏ hơn so với 27 triệu km2 vào năm 2008 và 25 triệu km2 vào năm 2007 Geir Braathen, chuyên gia về tầng ôzon của WMO, cho biết rằng mặc dù có sự giảm diện tích lỗ thủng, nhưng nó sẽ chỉ hoàn toàn được hàn gắn vào năm 2075.
Môi trường trái đất không bị chia cắt bởi địa giới hành chính
Trong quản lý hành chính Nhà nước, địa giới hành chính đóng vai trò quan trọng, là ranh giới giữa các địa phương trong quốc gia Theo Hiến pháp 1992, Việt Nam được phân chia thành ba cấp hành chính: tỉnh, huyện và xã, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý Tuy nhiên, trong khi lãnh thổ có thể được phân chia, môi trường lại không thể bị giới hạn bởi những ranh giới này Hành vi tác động xấu đến môi trường tại một địa phương không chỉ ảnh hưởng đến khu vực đó mà còn tác động đến môi trường của các địa phương khác, cho thấy sự liên kết chặt chẽ giữa các vùng miền trong quản lý môi trường.
Hệ thống sông Đồng Nai cung cấp nước sinh hoạt và sản xuất cho mười hai tỉnh thành ở miền Đông Nam Bộ và Nam Tây Nguyên, bao gồm Thành phố Hồ Chí Minh Tuy nhiên, trong năm năm qua, sông Đồng Nai đã bị ô nhiễm nghiêm trọng, đe dọa đến phát triển kinh tế-xã hội của khu vực Theo Tổng cục Môi trường, chỉ số N-NH4 trong nước tại các cửa sông đều vượt mức cho phép từ 15 đến 30 lần, trong khi sông Sài Gòn có chỉ số COD vượt 1,2 – 1,4 lần và nồng độ DO, mangan, độ đục vượt từ 1,6 – 5,0 lần Nguyên nhân chính của ô nhiễm là do xả thải từ các khu công nghiệp, khu chế xuất và nước thải sinh hoạt của người dân, bao gồm hiện tượng phóng uế bừa bãi và xả rác ở ven sông.
8 http://www.khoahoc.com.vn/doisong/moi-truong/giai-phap/25186_Lo-thung-tang-ozon-dang-nho-lai.aspx
Theo Điều 118 Hiến pháp 1992, đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân chia thành các cấp như sau: cả nước được chia thành tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; các tỉnh được chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương được chia thành quận, huyện và thị xã; huyện được chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh và thị xã được chia thành phường và xã; quận được chia thành phường.
Ý nghĩa của nguyên tắc
Nguyên tắc môi trường đóng vai trò quan trọng trong việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường, nhấn mạnh tính thống nhất của môi trường Để quản lý và bảo vệ môi trường hiệu quả, các cơ quan nhà nước cần thể hiện sự thống nhất trong hoạt động khai thác và bảo vệ Việc phân chia công việc rõ ràng giữa các cơ quan là cần thiết để tránh chồng chéo và đùn đẩy trách nhiệm Đồng thời, cần thiết lập cơ chế phối hợp để các cơ quan hoàn thành mục tiêu Quan trọng hơn, Chính phủ cần đóng vai trò là đầu mối trung tâm trong việc điều phối tất cả các hoạt động quản lý môi trường.
Việc xác định môi trường như một thể thống nhất là yếu tố then chốt giúp các cơ quan thống nhất kế hoạch và thực hiện chiến lược, chính sách về môi trường, tối ưu hóa khai thác tài nguyên thiên nhiên và mang lại lợi ích cho đất nước Nguyên tắc này còn hỗ trợ xây dựng hệ thống pháp luật môi trường hoàn chỉnh, đảm bảo điều chỉnh đầy đủ các yếu tố môi trường Quản lý thống nhất của Nhà nước có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường, tạo điều kiện cho các địa phương trong công cuộc bảo vệ môi trường và ngăn ngừa tác động tiêu cực Để nâng cao hiệu quả quản lý môi trường, Nhà nước cần có biện pháp hỗ trợ kịp thời cho các cơ quan chuyên ngành Nếu các quốc gia áp dụng nguyên tắc này trong quản lý môi trường, chắc chắn tình hình môi trường sẽ được cải thiện đáng kể, giảm bớt vấn nạn môi trường toàn cầu hiện nay.
Vấn đề phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường
Phân công, theo Từ điển Tiếng Việt, là giao cho một cá nhân hoặc đơn vị đảm đương một công việc nhất định, khác với khái niệm "phân chia" chỉ đơn thuần là chia công việc mà không dựa vào chuyên môn Phân công không chỉ đơn thuần là phân chia mà còn bao hàm việc giao nhiệm vụ và quyền hạn theo cả chiều dọc và ngang, trong khi phân cấp chỉ đề cập đến mối quan hệ theo chiều dọc Trong hoạt động hành chính Nhà nước, phân công thể hiện sự phân định rõ ràng về trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan Để đảm bảo hiệu quả, việc phân công cần tính toán các tình huống có thể xảy ra, xác định yêu cầu công việc, và hiểu rõ chức năng của từng cơ quan Sự hỗ trợ và tạo động lực cho người được phân công, cùng với việc nêu rõ mục đích và kỳ vọng, sẽ nâng cao hiệu quả công việc.
Quản lý, theo từ điển Tiếng Việt phổ thông của Viện ngôn ngữ học, được hiểu là trông coi và gìn giữ theo những yêu cầu nhất định Cách hiểu này chỉ đề cập đến các hoạt động đơn giản trong đời sống xã hội, chẳng hạn như quản lý giấy tờ, sổ sách và ngân quỹ.
13 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Phương đông, tr 703
Trung tâm khoa học và xã hội nhân văn quốc gia (2005), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa Sài gòn, tr
14 Viện ngôn ngữ học, tlđd, tr 730
Quản lý kho không chỉ liên quan đến tổ chức và điều hành hoạt động theo yêu cầu nhất định như quản lý doanh nghiệp hay nhân sự, mà còn có những quan niệm khác nhau về quản lý Nhà nước Một số người cho rằng quản lý hành chính là cai trị, trong khi những người khác xem đó là điều hành và chỉ huy Dù có sự khác biệt về thuật ngữ, nội dung thực chất lại tương đồng Nếu nhìn nhận quản lý từ góc độ chính trị - xã hội và hành động thực tiễn, quản lý được hiểu là sự tác động có ý thức nhằm điều chỉnh và chỉ huy các quá trình xã hội, cũng như hành vi con người để đạt được mục tiêu mong muốn Quản lý Nhà nước, xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, là sự quản lý xã hội bằng quyền lực Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi con người, chủ yếu thông qua pháp luật, nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước.
Quản lý Nhà nước về môi trường là một phần quan trọng trong hệ thống quản lý chung của Nhà nước, bao gồm các hoạt động của cơ quan có thẩm quyền nhằm tổ chức, điều chỉnh và giám sát lĩnh vực môi trường Mục tiêu là thực thi hiệu quả các văn bản pháp luật liên quan, giảm thiểu tác động tiêu cực từ phát triển, bảo vệ môi trường và nâng cao chất lượng cuộc sống Để đạt được hiệu quả trong quản lý môi trường, cần giải quyết vấn đề một cách toàn diện và thống nhất, yêu cầu ban hành các kế hoạch, chính sách và pháp luật hợp lý nhằm khắc phục các mâu thuẫn và bất cập trong quản lý như chồng chéo hay né tránh trách nhiệm Việc này không chỉ cải thiện tình trạng môi trường hiện tại mà còn đảm bảo sự phát triển bền vững của nền kinh tế quốc gia.
15 Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr.11.
1.2.1.3 Phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường
Quản lý hiệu quả của Nhà nước về môi trường đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện tình hình môi trường hiện nay Tuy nhiên, để đạt được hiệu quả cao, Nhà nước không nên quản lý chi tiết từng ngành mà chỉ cần giữ vai trò chủ thể quản lý chung Trong mỗi lĩnh vực chuyên ngành, Nhà nước cần thành lập các cơ quan và bộ phận chuyên môn để giải quyết các vấn đề môi trường phát sinh.
Môi trường là yếu tố sống còn cho sự tồn tại và phát triển của con người, nhưng sự phát triển kinh tế hiện nay đang gây ra nhiều tác động tiêu cực đến môi trường, dẫn đến sự suy thoái và hủy hoại nghiêm trọng Điều này đe dọa trực tiếp đến sự sống còn của nhân loại, vì vậy cần thiết phải có các biện pháp bảo vệ môi trường hiệu quả Để đạt được điều này, chúng ta cần một hệ thống quản lý môi trường chuyên nghiệp, đồng thời cần sự phối hợp từ nhiều Bộ, ngành khác nhau do tính đa dạng và phức tạp của các thành phần môi trường.
Việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường sẽ nâng cao hiệu quả và trách nhiệm của các Bộ, ngành Mỗi Bộ, ngành sẽ đảm nhận quản lý môi trường theo chức năng và nhiệm vụ của mình, dựa trên nguyên tắc hoạt động quản lý Nhà nước Điều này không chỉ tạo ra sự liên kết giữa các cơ quan mà còn đảm bảo sự thống nhất và phối hợp trong công tác quản lý môi trường.
Phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường là việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và sự phối hợp giữa các chủ thể tham gia quản lý môi trường Điều này nhằm đảm bảo hiệu quả công việc, phù hợp với cơ cấu tổ chức và hoạt động của từng cơ quan, đồng thời đáp ứng đặc trưng của từng đối tượng quản lý Mục tiêu cuối cùng là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về môi trường một cách hiệu quả, đồng thời chịu trách nhiệm và gánh vác hậu quả pháp lý từ hoạt động quản lý.
1.2.2 Yêu cầu của việc phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường
Phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường là yếu tố quan trọng trong việc bảo vệ và cải tạo môi trường tại Việt Nam Việc phân công hợp lý sẽ giúp quản lý hiệu quả các lĩnh vực môi trường, ngược lại, nếu không, sẽ xảy ra tình trạng chồng chéo và mâu thuẫn trong công tác quản lý.
Để giải quyết hiệu quả vấn đề môi trường đang diễn biến xấu, cần phân công rõ ràng trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường, đáp ứng hai yêu cầu quan trọng.
1.2.2.1 Phân chia nhiệm vụ một cách rõ ràng
Phân định rõ nhiệm vụ quản lý là yếu tố quan trọng mang lại hiệu quả tích cực trong công việc, giúp các cơ quan định hướng hoạt động và chuyên môn hóa quản lý Để đạt được điều này, cần có sự phân chia công việc rõ ràng và hợp lý giữa các bộ phận, đảm bảo mỗi cá nhân có khả năng hoàn thành nhiệm vụ và chịu trách nhiệm về kết quả Sự phân chia nhiệm vụ chỉ thực sự hiệu quả khi tạo ra mối liên kết và duy trì sự phối hợp giữa các cơ quan, từ đó cùng nhau thực hiện chức năng chung của tổ chức.
Việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan sẽ giúp tránh tình trạng né tránh trách nhiệm và đùn đẩy công việc, từ đó tạo điều kiện cho các cơ quan chủ động hơn trong việc giải quyết công việc Thiếu tính ràng buộc trách nhiệm có thể dẫn đến thói quen tùy tiện và sự thờ ơ trong quản lý, làm cho công việc đình trệ Do đó, việc phân chia nhiệm vụ cần gắn liền với trách nhiệm, tạo cơ sở để truy cứu và buộc cá nhân phải chịu chế tài nếu không hoàn thành nhiệm vụ Điều này sẽ thúc đẩy các cơ quan quản lý phải có trách nhiệm với quyết định của mình, đồng thời góp phần hạn chế tác hại và ngăn chặn hành vi gây suy thoái môi trường.
Quản lý hành chính và quản lý môi trường cần có sự phân chia nhiệm vụ rõ ràng để tránh tình trạng mờ nhạt vai trò của các cơ quan Nếu không được điều chỉnh kịp thời, sự né tránh và đùn đẩy công việc sẽ trở thành thói quen, dẫn đến hiệu quả chỉ đạo kém và công tác quản lý rời rạc Nhân dân đã giao phó trách nhiệm cho Nhà nước và Chính phủ, nhưng khi gặp khó khăn, các cấp thường tìm lý do khách quan để đùn đẩy trách nhiệm lên cấp trên, từ phường, xã đến quận, huyện.
Việc các quận, huyện chuyển lên tỉnh, thành phố, rồi lại tiếp tục lên Trung ương và Chính phủ đã khiến lãnh đạo Chính phủ tốn nhiều thời gian thảo luận, đôi khi Thủ tướng phải trực tiếp chỉ đạo để giải quyết Khi Chính phủ phải "cầm tay chỉ việc", sẽ không còn thời gian để điều hành vĩ mô và dẫn dắt nền kinh tế hội nhập Do đó, cần thiết phải tái cấu trúc hoạt động của bộ máy Chính phủ theo hướng các cấp làm việc với nhau, từ cấp vụ đến cấp cao hơn, để mỗi cá nhân đều chịu trách nhiệm trong công việc của mình, nhằm đảm bảo hiệu quả quản lý.
1.2.2.2 Phối hợp và thống nhất trong việc quản lý Để đem lại hiệu quả cao nhất trong công tác quản lý môi trường thì phân chia nhiệm vụ thôi là chƣa đủ mà đòi hỏi phải có cơ chế quản lý đồng bộ và thống nhất Bởi lẽ, nếu chỉ giao nhiệm vụ cho cơ quan rồi từng cơ quan giải quyết, thiếu phối hợp với cơ quan khác, hiện tƣợng cục bộ xuất hiện thì không những không đảm bảo được hiệu quả quản lý môi trường mà còn gây xáo trộn cho nền hành chính quốc gia, phá hoại sự phát triển kinh tế và gây mất lòng tin ở nhân dân vào sự quản lý của Nhà nước Nhiều trường hợp, cùng một vấn đề giống nhau hoặc có liên quan đến nhau nhƣng những văn bản ban hành để điều chỉnh lại không đồng bộ và có sự chồng chéo, gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật, hiệu quả hoạt động thấp Bên cạnh đó, việc thiếu cơ chế liên thông, phối hợp cũng là một trong những kẽ hở để các cơ quan đùn đẩy trách nhiệm cho nhau Điển hình nhƣ vấn đề xã lũ của các nhà máy thủy điện gây ngập lụt mạnh các tỉnh miền trung trong năm 2010 Nếu nhƣ đặt vấn đề ai phải chịu trách nhiệm lớn nhất, sẽ không dễ tìm đƣợc câu trả lời Lý do,