CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ GIÁO DỤC
Khái quát về mô hình hợp tác công tư và mô hình hợp tác công tư trong giáo dục
Theo quan niệm truyền thống, xây dựng cơ sở hạ tầng là trách nhiệm của Chính phủ, nhưng với sự gia tăng dân số và phát triển kinh tế, nhu cầu sử dụng công trình công cộng ngày càng cao đã khiến quốc gia không đủ nguồn lực để đáp ứng Điều này đã đặt ra yêu cầu cho các quốc gia tìm kiếm giải pháp nhằm giảm áp lực cho nhà nước trong khi vẫn thỏa mãn nhu cầu của xã hội.
Mô hình hợp tác công tư (PPP) đã có lịch sử lâu dài, bắt đầu từ thời kỳ Đế chế La Mã cách đây 2000 năm, khi các thỏa thuận tương tự được áp dụng để xây dựng và quản lý mạng lưới bưu điện Trong các thế kỷ XVI và XVII, nhiều quốc gia châu Âu đã thực hiện các dự án công cộng như xây dựng kênh đào và thu gom rác thải thông qua quan hệ đối tác với khu vực tư nhân Đến thế kỷ XIX, cuộc cách mạng công nghiệp dẫn đến sự đô thị hóa nhanh chóng, yêu cầu mở rộng hệ thống giao thông, năng lượng và nước thải, phần lớn được thực hiện bởi khu vực tư nhân thông qua các thỏa thuận nhượng bộ Vào đầu những năm 1800, Ai Cập cũng đã áp dụng thỏa thuận nhượng bộ để thực hiện các dự án công trình công cộng như đường sắt và đập với chi phí tối thiểu, trong khi các công ty tư nhân thu được phần lớn lợi nhuận.
Kỳ đã áp dụng mô hình hợp tác công tư (PPP) để kết hợp tài trợ từ nhà nước và tư nhân, đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng quan trọng Những công trình nổi bật bao gồm tuyến tàu hơi nước giữa New York và New Jersey vào năm 1808, tuyến đường sắt đầu tiên ở New Jersey năm 1815, cùng với nhiều tuyến đường sắt và lưới điện hiện đại tại New York Mô hình PPP trở nên phổ biến hơn vào những năm 1970 và 1980, khi áp lực nợ công và nhu cầu vốn gia tăng buộc các chính phủ phải tìm kiếm giải pháp hiệu quả.
2 Nathan Associates (2017), Public-Private Partnerships: A Basic Introduction for Non-Specialists: Topic Guide, United Kingdom: EPS Peaks, p.11
3 Karabell, Zachary (2003), Parting the desert: the creation of the Suez Canal, New York: Alfred A Knopf, p.34
Đến cuối thế kỷ XX và đầu thế kỷ XXI, xu hướng áp dụng mô hình đối tác công tư (PPP) ngày càng rõ ràng và phong phú hơn với nhiều hình thức đa dạng.
Mô hình PPP trong giáo dục được coi là phương thức hiệu quả để tăng cường đầu tư trong lĩnh vực này Nhiều quốc gia nhận thấy rằng việc Chính phủ tự cung cấp dịch vụ giáo dục không thể đảm bảo chất lượng dự án nếu không có đủ tài chính và thời gian Do đó, các dự án PPP đã trở thành giải pháp phổ biến Tại Canada, từ những năm 1990, đã có hơn 220 dự án PPP được triển khai Đặc biệt, vào năm 1997, Nova Scotia đã áp dụng mô hình PPP để xây dựng trường học mới, với 41 trường đã hoàn thành hoặc được phê duyệt xây dựng theo hình thức này.
Vào cuối năm 1998, đã có 12 trường khác được đề xuất phê duyệt Khác với Canada, mô hình PPP (Đối tác công tư) xuất hiện tại Anh vào năm 1992, nhưng chỉ đến cuối thập niên 1990, PPP mới trở nên phổ biến và được áp dụng rộng rãi trong các lĩnh vực chi tiêu công như chăm sóc sức khỏe, giáo dục và quân đội.
Mô hình PPP trong giáo dục đã được áp dụng rộng rãi ở các nước phát triển, nhưng còn hạn chế ở các nước đang phát triển do thiếu kinh nghiệm Mặc dù một số chính phủ cho phép khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ giáo dục, kết quả không đạt được như mong đợi và thường dẫn đến tác động tiêu cực đến chất lượng và công bằng giáo dục Điều này đặt ra yêu cầu cho các quốc gia đang phát triển nghiên cứu mô hình kết hợp giữa khu vực công và tư để giảm thiểu tác động bất lợi Tại Việt Nam, từ năm 1997, khái niệm mô hình PPP bắt đầu được tiếp cận qua Nghị định 77-CP và Thông tư 06/BXD-CSXD, nhưng chỉ thực sự phát triển sau Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
4 Roehrich, Jens K., Lewis, Michael A., George, Gerard (2014), “Are public–private partnerships a healthy option? A systematic literature review”, Social Science & Medicine, Vol 113, July 2014, p.110–119
5 Siemiatycki, M (2015), “Public-private partnerships in Canada: Reflections on twenty years of practice”,
6 Alam M.M., Rashed M.A (2010), “Delivering Countywide Cost-Effective and Better Education Services: The Models of Public Private Partnership (PPP)”, Technics Technologies Education Management, Vol 5(4), p.875-880
7 Joel Benjamin, Tim Jones (2017), The UK’s PPPs disaster: Lessons on private finance for the rest of the world, Jubilee Debt Campaign, p.2
Mô hình đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam đã trở nên phổ biến kể từ khi Chính phủ ban hành Nghị định ngày 14/02/2015 Qua thời gian thực hiện, mô hình này đã được đa dạng hóa và điều chỉnh để phù hợp với tình hình phát triển Hiện nay, các dự án PPP được quy định chi tiết tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và hướng dẫn bởi Thông tư 09/2018/TT-BKHĐT Mặc dù Việt Nam chưa có luật riêng cho mô hình PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang lấy ý kiến về Dự thảo Luật PPP để xây dựng khung pháp lý hoàn thiện, phù hợp với phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Mặc dù các dự án PPP đã xuất hiện tại Việt Nam từ năm 1997, nhưng lĩnh vực giáo dục lại có sự phát triển muộn màng hơn, với tỷ trọng dự án PPP giáo dục chiếm phần nhỏ trong tổng số dự án PPP Tính đến năm 2020, TP.HCM chỉ có 04 dự án PPP giáo dục đang thực hiện và 25 dự án đang kêu gọi đầu tư, trong tổng số 130 dự án thực hiện và 238 dự án kêu gọi đầu tư Sự non trẻ của mô hình PPP trong giáo dục được thể hiện qua số lượng dự án hạn chế, những khó khăn trong quá trình thực hiện, khung pháp lý chưa hoàn thiện, và nhận thức chưa đúng về bản chất của mô hình này trong đầu tư giáo dục.
1.1.2 Khái niệm mô hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục
PPP, viết tắt của "public-private partnership" hay "hợp tác công tư" trong tiếng Việt, là mô hình hợp tác giữa khu vực công và tư Hiện nay, không có một định nghĩa thống nhất về mô hình PPP trên toàn cầu, vì mỗi quốc gia có những quy định riêng phù hợp với điều kiện phát triển và nhu cầu xã hội của mình Các khái niệm liên quan đến PPP thường được quy định trong luật quốc gia hoặc do các tổ chức quốc tế đưa ra.
Mô hình Hợp tác công tư (PPP) tại Canada được định nghĩa là một liên doanh giữa khu vực công và tư, tận dụng chuyên môn của cả hai bên để phát triển hoặc cải thiện các cơ sở và dịch vụ phục vụ công cộng Mô hình này chú trọng vào việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro, phần thưởng và trách nhiệm giữa các bên liên quan.
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), mô hình hợp tác công tư (PPP) được định nghĩa là những thỏa thuận trong đó khu vực tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp tài sản và dịch vụ cơ sở hạ tầng Mô hình này nhằm tăng cường hiệu quả và chất lượng dịch vụ công, đồng thời thu hút nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân.
A Public-Private Partnership (PPP) is a collaborative initiative between the public and private sectors, leveraging the strengths and expertise of both parties This partnership focuses on developing or enhancing public facilities and services by effectively distributing resources, risks, rewards, and responsibilities For more information, visit the PPP Council website.
Chính phủ đã cung cấp các dịch vụ cơ bản theo truyền thống, bao gồm bệnh viện, trường học, nhà tù, cùng với hạ tầng như đường, cầu, đường hầm, và đường sắt, cũng như các nhà máy nước và vệ sinh.
Mô hình PPP, theo PPP Knowledge Lab, được định nghĩa là một hợp đồng dài hạn giữa bên tư nhân và tổ chức Chính phủ nhằm cung cấp tài sản hoặc dịch vụ công Trong mô hình này, bên tư nhân sẽ đảm nhận trách nhiệm quản lý và chịu rủi ro đáng kể, trong khi tiền công sẽ được tính dựa trên hiệu suất thực hiện.
Khía cạnh pháp lý của mô hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục
1.2.1 Bản chất và đặc điểm của mô hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục
Mô hình PPP trong giáo dục là một thỏa thuận giữa khu vực tư nhân và Chính phủ, trong đó khu vực tư nhân cung cấp dịch vụ giáo dục dựa trên khoản thanh toán từ Chính phủ So với các lĩnh vực như năng lượng, nước, giao thông vận tải và y tế, giáo dục công đã áp dụng mô hình PPP muộn hơn do sự khác biệt về bản chất của giáo dục.
Giáo dục được xem là một ngành dịch vụ công, với khu vực công truyền thống chịu trách nhiệm chính trong việc cung cấp dịch vụ này, đặc biệt hơn cả so với y tế Mặc dù pháp luật đã mở cửa cho tư nhân tham gia vào lĩnh vực giáo dục, nhưng hiệu quả của mô hình đối tác công tư (PPP) vẫn chưa được chứng minh rõ ràng Trong khi đó, các công trình giáo dục công vẫn thể hiện những lợi ích thiết thực Nhiều quốc gia gặp phải rào cản khi triển khai mô hình PPP trong giáo dục, chủ yếu do lo ngại rằng khu vực tư nhân có thể lấn át vai trò của Chính phủ Chính vì vậy, việc áp dụng mô hình PPP trong giáo dục diễn ra chậm hơn so với các lĩnh vực khác như giao thông vận tải và năng lượng.
Quy mô các dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục tại Việt Nam còn hạn chế, với phần lớn trường học vẫn thuộc sở hữu công Theo quy định pháp luật, Chính phủ đảm nhận hầu hết chi phí, bao gồm cả việc thanh toán chậm, trong khi đóng góp tài chính của khu vực tư nhân lại ít hơn nhưng có quyền tự chủ cao hơn Điều này tạo ra những lo ngại cho cả cơ quan công quyền và nhà đầu tư tư nhân về tính bền vững và hiệu quả của các dự án PPP trong giáo dục.
Giáo dục mang lại lợi ích cá nhân lẫn lợi ích công cộng, với tính công cộng thể hiện rõ ở giáo dục cơ bản và phổ cập bắt buộc, nơi mà tính cạnh tranh và loại trừ yếu Ở các bậc học cao hơn, tính cá nhân trong giáo dục gia tăng Khi tính công cộng của giáo dục càng mạnh mẽ, vai trò của nó như một phúc lợi xã hội do Nhà nước cung cấp cũng càng rõ nét, nhằm đảm bảo mọi công dân đều có cơ hội tiếp cận tri thức Các cơ sở giáo dục công lập đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu này.
Bài viết "Về thể chế phát triển giáo dục trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế" trên trang web hdll.vn đề cập đến sự cần thiết phải điều chỉnh thể chế giáo dục để phù hợp với bối cảnh kinh tế thị trường và quá trình hội nhập quốc tế Nội dung nhấn mạnh vai trò của giáo dục trong việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế Để đạt được mục tiêu này, cần có những cải cách mạnh mẽ trong chính sách giáo dục, từ việc xây dựng chương trình học đến việc đào tạo giáo viên Bài viết cũng chỉ ra thách thức mà hệ thống giáo dục hiện nay đang phải đối mặt, đồng thời đưa ra những giải pháp khả thi để cải thiện chất lượng giáo dục trong bối cảnh toàn cầu hóa.
Nhà nước cung cấp khoản tài trợ theo định hướng chính sách quốc gia nhằm giảm áp lực kinh tế và giúp công dân tiếp cận tri thức Sự tham gia của khu vực tư nhân với trách nhiệm lớn có thể làm tăng phí học tập, gây gánh nặng cho người dân và giảm hiệu quả các chính sách giáo dục của nhà nước Để ngăn chặn tình trạng này, pháp luật quốc gia thường xây dựng quy chuẩn về quy mô và chất lượng dự án PPP trong giáo dục, kiểm soát chi phí đầu vào, từ đó đảm bảo kiểm soát chi phí khi dịch vụ được đưa vào hoạt động.
Mô hình PPP trong giáo dục chia sẻ nhiều đặc điểm chung với các mô hình PPP khác, bao gồm các yếu tố như chủ thể tham gia, thời gian hợp tác, chi phí dự án, phân công thực hiện hợp đồng, phân bổ rủi ro, giám sát và khả năng loại bỏ nhà cung cấp, biện pháp trừng phạt, cải tiến công nghệ, và xu hướng vận hành kinh doanh Tuy nhiên, do tính chất đặc thù của giáo dục, mô hình PPP trong lĩnh vực này cũng có những đặc điểm riêng Norman LaRocque, nhà tư vấn giáo dục của Ngân hàng Thế giới, đã chỉ ra những đặc điểm này trong nghiên cứu của ông với CfBT.
Mô hình PPP (Đối tác công tư) đã được ghi nhận chính thức trong pháp luật quốc gia, phản ánh bản chất của giáo dục như một dịch vụ công do Chính phủ cung cấp Các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành quy định rõ ràng về quy chế hoạt động của mô hình PPP, nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong việc thực hiện các dự án Những quy định này giúp hạn chế vi phạm và bảo vệ tiêu chuẩn chất lượng dự án, đồng thời ngăn chặn lãng phí nguồn lực Nhà nước Nếu mô hình PPP không được công nhận trong pháp luật, các bên tham gia hợp đồng sẽ phải đối mặt với nhiều rủi ro, dẫn đến tâm lý e ngại trong việc tham gia hợp tác.
Dự án PPP chú trọng đến kết quả thực hiện trong lĩnh vực giáo dục, nơi có sự kết hợp giữa lợi ích công cộng và lợi ích cá nhân Hai lợi ích này không mâu thuẫn mà có thể bổ sung cho nhau Sự tham gia của cả khu vực công và tư nhân trong quan hệ PPP sẽ tạo ra những giá trị tích cực cho ngành giáo dục.
CfBT Education Trust, trước đây là Trung tâm Giáo viên Anh, là một tổ chức từ thiện hợp tác với Chính phủ, trường học và các đối tác giáo dục tại khoảng 80 quốc gia trên toàn cầu, nổi bật với những thành tựu xuất sắc trong lĩnh vực giáo dục từ cấp quốc gia đến cấp trường.
Trong 18 lĩnh vực giáo dục, mỗi lĩnh vực đều có kỳ vọng rõ ràng về kết quả thực hiện, bao gồm chất lượng công trình, đào tạo và các dịch vụ liên quan Cả khu vực công và tư nhân, cũng như cộng đồng dân cư nơi dự án PPP giáo dục được triển khai, đều quan tâm đến chất lượng dự án, vì họ sẽ là những người sử dụng dịch vụ sau khi hoàn thành Chính phủ đã nhận thức được điều này và thiết lập các tiêu chuẩn cho dự án PPP giáo dục thông qua các bộ quy chuẩn, đồng thời yêu cầu khu vực tư nhân phải tuân thủ các nghĩa vụ pháp lý đã được quy định.
Yếu tố chia sẻ rủi ro giữa các đối tác là đặc điểm nổi bật trong các dự án PPP, đặc biệt trong lĩnh vực giáo dục Sự chia sẻ rủi ro này được thể hiện thông qua việc phân công hợp tác rõ ràng trong hợp đồng và các tiêu chuẩn đã được thỏa thuận Các thỏa thuận PPP trong giáo dục cũng bao gồm cơ chế phản ứng linh hoạt với môi trường, được quy định rõ ràng để kịp thời nhận diện những thay đổi ngoài dự kiến trong quá trình thực hiện tài chính.
Trong quan hệ đối tác công tư (PPP), tổ chức phi thương mại có thể tham gia như đối tác tư nhân, không chỉ giới hạn ở các tổ chức vì lợi nhuận Tại Philippines, các đối tác tư nhân trong đầu tư và phát triển giáo dục bao gồm nhiều thành phần như tổ chức phi chính phủ, doanh nghiệp tư nhân, tổ chức giáo dục tư nhân, tổ chức tôn giáo và cộng đồng Tương tự, Hà Lan áp dụng mô hình Viên kim cương, trong đó đối tác tư nhân bao gồm chính phủ, khu vực tư nhân và viện nghiên cứu, nhằm đóng góp kiến thức chuyên môn Luật Đầu tư 2014 của Việt Nam cũng không phân biệt tổ chức lợi nhuận và phi lợi nhuận mà chỉ quy định về khả năng tham gia đấu thầu và năng lực tài chính của đối tác tư nhân.
1.2.2 Ý nghĩa của mô hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục
Mô hình Đối tác Công tư (PPP) trong giáo dục là một phương thức đầu tư mới mẻ tại Việt Nam, mặc dù đã được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới từ nhiều thập kỷ trước Trong quá trình triển khai các dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục, chính phủ các nước đã có những kinh nghiệm quý báu để rút ra bài học cho Việt Nam.
29 Nguyễn Thanh Hoàng (2015), “Bản chất mối quan hệ đối tác trong hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP)”, Tạp chí Kinh tế đối ngoại, số 74 (06/2015), tr.28
Nghiên cứu khoa học đã chỉ ra tầm quan trọng của việc đầu tư theo mô hình PPP trong lĩnh vực giáo dục Đầu tư và phát triển mô hình PPP không chỉ nâng cao chất lượng giáo dục mà còn góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng và tài chính cho các cơ sở giáo dục Mô hình này mang lại nhiều lợi ích thiết thực, thúc đẩy sự hợp tác giữa khu vực công và tư, từ đó tạo ra môi trường học tập tốt hơn cho học sinh và sinh viên.
